尚福林：法治是资本市场“立市之基”
中国证监会主席尚福林9月30日就证监会依法行政情况接受记者采访时表示，资本市场是规则导向的市场，法治是市场成熟发展的必要条件，是资本市场的“立市之基”。下一步，证监会将认真贯彻全国依法行政工作会议精神，落实《国务院关于加快推进法治政府建设的意见》的各项工作要求，努力把中国证监会的依法行政工作提高到新的水平。
尚福林介绍，国务院《全面推进依法行政实施纲要》实施的6年，正好也是证监会贯彻落实国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》的6年。证监会在全面推进资本市场改革发展的过程中，认真落实国务院关于法治政府建设的各项工作要求，在依法行政方面做了大量的工作，也取得了一定的成绩。证监会在工作实践中深切体会到，市场经济是法治经济，现代政府是法治政府。资本市场必须将法治的要求贯穿于资本市场改革发展的整体进程，落实到资本市场改革发展的全部方面，这样才能真正有公开、公平、公正的市场秩序，才能有稳定持久的市场信心，才能从根本上保护广大投资者的合法权益，资本市场的科学发展也才能有坚实可靠的基础。
限制和约束行政权力
他表示，依法行政的核心是限制和约束行政权力，立足于这一根本要求，证监会着重从以下几个方面抓好依法行政各项工作的落实。
第一，立足于贯彻依法治国方略的全局要求，自觉把资本市场的发展和规范全面纳入法治轨道。证监会在资本市场改革发展中，贯彻依法治国的全局要求，一是坚持把法律制度作为调节和处理市场关系的基本准则。资本市场是法治市场。有关市场改革措施的安排、权利义务的配置、产品业务的设计都要建立在法律的基础之上，体现为具体有效的法律形式。二是坚持把遵守法律作为市场主体行为的基本规范。参与市场活动的所有主体包括上市公司、证券经营机构、证券中介服务机构、投资者和监管机关，都要遵守法律的规范，自觉服从规则治理的要求。三是坚持把依法行政作为约束监管权力的基本要求。强调用法律和法规监管市场，自觉接受法律对行政权力的限制和约束，确保行政权力授予有据、行使有规、监督有效，树立资本市场的监管公信。
第二，立足于市场功能发挥的内在要求，全面夯实市场发展和规范的法治基础。法治是资本市场的“立市之基”。实现资本市场在资源配置中的基础性功能，必须充分发挥市场力量自我约束的作用，尽量减少政府对市场活动和经济主体的干预，切实做到规制适度、边界合理。为此，证监会采取了一系列改革措施，完善法律规则、积极推进监管职能转变：一是及时修改法规和规则。在积极推动立法机关对公司法、证券法进行全面修订的同时，依据修订后的法律，对资本市场法规体系进行了全方位梳理和重构。截至目前，我国资本市场现行有效的法规文件共有479件，其中，87%的文件是近6年制定和修订的。二是全方位扩大市场自律范围。6年来，证监会已经取消和调整了2/3以上的审批项目，共128项；将上市核准等权力赋予证券交易所，将证券、期货从业人员资格管理下放给证券、期货业协会。三是大力推进证券发行市场化改革。建立由市场中介机构负责上市保荐的制度，取消对股票发行价格的窗口指导，由市场供求双方决定价格，发行制度改革的第一步目标基本实现，正在积极进行第二步的改革。四是发挥中介机构独立把关作用。由中介机构对证券市场重要业务活动进行规范、约束、监督，建立市场主体自我约束机制。
第三，立足于市场实践，切实发挥法治对于市场规范发展的引领和推动作用。法律对社会关系的调整不仅具有规范和保障的积极作用，而且具有引领和推动的重要功能。近几年来，证监会在资本市场改革和发展的实践中，一是注意用法治的方法引领和推动市场的发展。通过修订完善法律法规，创新具体制度安排，为股权分置改革、创业板市场、融资融券、股指期货、发行定价制度、并购重组制度等改革措施的平稳推出、有序运行创造条件，奠定基础。二是注意用法治的方法引领和推动市场监管。资本市场的违法违规行为，会严重损害投资者的利益，针对资本市场监管工作面临的突出问题，如大股东掏空上市公司、内幕交易、“老鼠仓”交易等违法违规行为，证监会推动国家立法机关、司法机关以及其他政府部门，修订出台刑法修正案(六)、刑法修正案(七)，打击证券期货犯罪的专门司法解释，以及内幕信息管理制度等等，有效打击了资本市场的违法违规行为。
第四，立足于落实程序正当和公开透明要求，严格规范监管执法行为。证监会注意从行为规范和公开透明等角度入手，全面规范和约束行政行为，不断提升监管执法的公信力。一是健全公众参与制度，确保行政决策规范高效。证监会要求重大决策、重大制度建设都必须经过公开征求意见的程序，每周召开一次新闻通气会，回答记者提问，听取社会公众的意见，专门出台了《证券期货规章草案公开征求意见试行规则》，对制定规章和规范性文件要向社会公开征求意见、公开反馈意见，作了强制性要求。二是遵循“程序正当”的理念，全程规范执法行为。程序正当要有相应的程序规则来保障，需要出台专门的程序规定。证监会针对监管决策、信息公开、行政许可、日常监管、案件调查、强制措施、案件审理、处罚听证、市场禁入、复议诉讼、信访处理等全部监管执法行为均提出了程序规范的工作要求，专门出台程序性规则160余件。三是强化公开透明要求，全面推进政务公开。证监会认真贯彻政府信息公开条例，认真落实主动公开和依申请公开的要求。截至2010年9月，证监会主动公开信息29215件，对于当事人公开信息的申请，全部给予了回复。与此同时，证监会证券公司和基金公司相关行政许可从申请受理到做出行政决定的审核流程，全部在网上公开，并明确时限要求，行政许可进展到什么阶段，申请人和社会公众可以在网上查询，从而有效保证了对行政许可的实时监督。
第五，立足于权力制衡的机制完善，改革创新执法工作体制。改革创新是资本市场的永恒主题。证监会遵循权力制衡约束的理念，下力气约束自身监管行为，探索建立了符合我国现阶段发展水平的监管和执法工作体制。一是实施“查审分离”行政处罚执法制度。违法案件调查由稽查部门实施，创新建立“行政处罚委员会”这一专职机构负责处罚审理，由一批具有法律专业知识背景和市场监管实践经验的委员，借鉴采用法院合议庭集体讨论、合议决定的方式审理案件。二是落实“决策分工”的行政许可实施制度。证监会除了要求在审核部门建立起“双人制”、“会议制”等一系列分工制约的工作制度，还在股票发行和上市公司并购重组等市场最为关注的领域，建立了由会计师、律师等市场专业人士组成的“证券发行审核委员会”、“并购重组审核委员会”进行许可审核的制度，委员名单向社会公示，增加其责任感，增强社会监督力度，以确保行政许可集体决策和专家把关，形成了行政许可全流程的有效制约。三是强化“监督制约”的行政复议功能。证监会成立了有证监会以外专家参与的行政复议委员会，参与复议案件的审理，保证行政复议工作的独立性、权威性和专业性，有效监督证监会的执法工作。6年来，证监会共办理行政复议案件150余件，其中作出撤销、变更决定的22件，变更比为14.67%，有效发挥了行政复议对前端执法行为的监督作用。
强调透明公开
尚福林说，在全面推进资本市场依法行政的过程中，证监会形成了一些有特色的做法。
一是大力推进立法。先后推动修订、制定公司法、证券法、基金法和期货交易条例，特别是推动修订刑法严厉打击了侵占上市公司资产、背信行为等犯罪行为，为资本市场的发展提供了坚实的制度基础。随着市场的发展情况的变化，证监会还要继续修改完善相关法律法规制度。
二是严格规范执法。证监会立足于制衡约束行政权力，做了大量的工作，建立查审分离体制、创设了行政处罚委，规范执法程序等等，适应了市场发展的内在需要。
三是特别强调透明、公开。包括执法依据的公开、行政审核流程的公开、行政决定的公开等等，促进提高了资本市场和监管执法工作的透明度，增强了市场对监管机构的监督。
四是高度重视普法工作。通过加大投资者教育培训力度，在行政处罚决定中强调“说理”，提高了市场主体的法治意识。尤其是，在立法过程中强调公众参与，在公布草案的同时，通过新闻稿进行解释说明，事实上，征求公众意见的过程也是向社会普法的过程，促进社会对资本市场改革措施和相关制度的理解。通过普及法律工作,资本市场依法运行、遵纪守法的理念、意识得到明显增强。
尚福林指出，总的来看，证监会在依法行政方面虽然做了一定的工作，但目前的市场还是发展中的市场，受各方面因素影响也比较大，证监会所做的工作仍然还是比较初步的。随着资本市场基础性制度建设的不断完善，我国资本市场规模迅速扩大、参与主体大量增加、广度深度不断拓展、产品业务创新日趋活跃，市场运行的环境和基础正在发生重大而又深刻的变化。特别是国民经济发展方式和结构调整的新的形势，对于资本市场的改革发展提出了新的要求。资本市场是规则导向的市场，法治是市场成熟发展的必要条件。证监会越是希望市场发展，越是希望市场机制有效，越是需要依靠法治，越是需要强调依法行政。 （记者 申屠青南 ）
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