(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文／徐百柯
無論從哪個(gè)角度觀察，這都是一幅饒有意味的圖景：中華人民共和國一個(gè)省的副廳級(jí)干部，在省委組織部安排下，進(jìn)入美利堅(jiān)合眾國兩個(gè)州的州政府部門擔(dān)任職務(wù)。
根據(jù)四川省和美國方面達(dá)成的協(xié)議，經(jīng)過嚴(yán)格選拔考核，劉欣、劉鐵、肖軍、趙世勇和羅曉東等5名中國官員，從2005年9月至2006年4月,集體走進(jìn)美國州級(jí)政府“當(dāng)官”。中方稱“頂崗實(shí)習(xí)”，美方則稱為“Job-shadow”，即“影子工作”。中國官員擔(dān)任助理職務(wù)，像影子一樣全程跟隨廳長(委員、主任)參與各項(xiàng)工作，近距離體驗(yàn)美國政府的運(yùn)行。
由會(huì)議說起
歸國后，5名“影子”成為四川政壇關(guān)注的對(duì)象。美國人怎么當(dāng)官？政府效率和執(zhí)行力怎樣保證？政府內(nèi)部管理如何運(yùn)行？首吃“螃蟹”的四川官員經(jīng)歷了什么？ 7月14日，他們集體亮相“四川省中青年干部赴美崗位實(shí)習(xí)情況報(bào)告會(huì)”，講述“深入美國考察美國，跳出中國思考中國”的頂崗實(shí)習(xí)經(jīng)歷。
趙世勇是四川省農(nóng)業(yè)廳總農(nóng)藝師，此次頂崗實(shí)習(xí)中擔(dān)任明尼蘇達(dá)州農(nóng)業(yè)廳廳長助理。進(jìn)入美國州政府之前，他本以為這里會(huì)議應(yīng)該很少。然而他和廳長金·豪格森及副廳長佩里一起工作，“很多時(shí)間都是在各種各樣的會(huì)議中度過的”。廳長一天最多開過5次會(huì)。
在趙世勇的印象中，每次會(huì)議效率都相當(dāng)高：沒有長篇大論，直奔核心問題，很少有大而無當(dāng)?shù)目偨Y(jié)。
一次，副廳長佩里主持會(huì)議，研究提高本州養(yǎng)豬場(chǎng)空氣質(zhì)量問題。類似會(huì)議，趙世勇在國內(nèi)也開過不少次。“至少得開半天吧�！彼隙ǖ卣f。在國內(nèi)，這樣的會(huì)，往往先由主持者報(bào)告這一問題的宏觀背景，再由相關(guān)部門匯報(bào)情況，然后是與會(huì)代表發(fā)言。最后，“我得作‘關(guān)鍵性’的總結(jié)”。
但佩里主持的會(huì)，僅用了半個(gè)小時(shí)。資源環(huán)境管理處處長先介紹本州養(yǎng)豬場(chǎng)空氣質(zhì)量現(xiàn)狀和州議員、基層政府對(duì)此的看法，以及如何爭(zhēng)取州議會(huì)經(jīng)費(fèi)支持等，然后與會(huì)專家發(fā)言。發(fā)言完畢，佩里說了兩句感謝話。散會(huì)。
會(huì)后，趙世勇不解地問佩里：“為什么你不對(duì)會(huì)議作總結(jié)？”佩里回答：“既然我是負(fù)責(zé)此事的行政首長，對(duì)許多問題，在會(huì)前我已形成了自己的看法，開會(huì)只是驗(yàn)證我的看法是否正確而已。如果大家的看法與我一致，我就沒必要再重復(fù)了。當(dāng)然，如果見解不同，我們也會(huì)展開討論。”
什么是高效的執(zhí)行力？從細(xì)節(jié)來看，一位市民提出的一件小事，能在1個(gè)小時(shí)后得到回復(fù)，提供詳細(xì)的解決路徑，并有人在事后關(guān)心解決結(jié)果。從理念來看，這體現(xiàn)政府部門運(yùn)轉(zhuǎn)的絲絲入扣。執(zhí)行力與會(huì)議多并不相悖，關(guān)鍵看會(huì)議是否解決實(shí)質(zhì)問題。
趙世勇也曾為廳長金·豪格森起草過會(huì)議發(fā)言稿。這位廳長明確要求，不要超過5頁紙。
經(jīng)歷這樣的會(huì)議多了，趙世勇開始反思以前習(xí)以為常的會(huì)議：相當(dāng)程度上被套話、大話所充斥�！吧鐣�(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，很好的思路，中央領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)講得很清楚了，下面各級(jí)本應(yīng)該領(lǐng)會(huì)后具體部署實(shí)施�？梢患�(jí)套一級(jí)的會(huì)，總要再把新農(nóng)村建設(shè)的重大意義拿來重復(fù)地講�！�
美國不同。他說：“美國的很多事情，總體精神上，法律已經(jīng)規(guī)定了；實(shí)施方案上，議會(huì)已經(jīng)詳盡討論過了；至于平時(shí)的行政會(huì)議，就是具體落實(shí)，你去做就行了嘛，沒那么多要說的�！�
眼下，趙世勇想在自己“力所能及”的范圍內(nèi)，推行一種新的會(huì)風(fēng)。他要主持一個(gè)關(guān)于農(nóng)民工培訓(xùn)問題的會(huì)。他給將在會(huì)上發(fā)言的一位副廳長看講稿，直接從20多頁刪到了7頁�！安挥迷僦v這件事的重大意義了，都搞了這么多年，有多重要，誰還不知道嗎？”
要照以往，這個(gè)會(huì)怎么也得開半天。這次，“我明確告訴他們了，就安排在兩個(gè)小時(shí)之內(nèi)，必須開完�！壁w世勇斷然說。
說到會(huì)議，四川省政府法制辦副主任劉鐵也感觸頗深。他“掛職”佐治亞州公共服務(wù)委員會(huì)。該委員會(huì)是佐治亞州對(duì)燃?xì)�、電力、通訊等公共事業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制管理的機(jī)構(gòu)，有5個(gè)選舉產(chǎn)生的委員，劉鐵擔(dān)任其中一個(gè)委員的助理。
劉鐵也感到“美國會(huì)不少”，但大多是例會(huì)�！安幌裎覀�，動(dòng)不動(dòng)就臨時(shí)通知有個(gè)會(huì)”。會(huì)議的效率很高，且時(shí)間嚴(yán)格固定。他常能見到從10時(shí)到11時(shí)10分、從11時(shí)30分到12時(shí)10分這樣精確的會(huì)議安排。會(huì)前，要列出需要討論事宜的清單，會(huì)議中完成一項(xiàng)就劃掉一項(xiàng)。
劉鐵“上崗”是從參加委員會(huì)的一次行政委員會(huì)議開始的。輪值主席沒有任何開場(chǎng)套話，直接說，今天有哪幾項(xiàng)議題。然后燃?xì)獠块T開始發(fā)言，說目前有3家公司申請(qǐng)市場(chǎng)準(zhǔn)入，第一家、第二家缺什么，讓他們補(bǔ)了，第三家懷疑其資質(zhì)有問題，正在調(diào)查。
匯報(bào)完畢，委員們都沒接話。接下來另一個(gè)部門匯報(bào)，也是直奔主題。而在劉鐵所熟悉的情境里，接著匯報(bào)的人一定會(huì)先“兜”幾句，諸如“剛才某某同志說到了什么什么，我是深有同感啊……”然后才會(huì)進(jìn)入正題，匯報(bào)本部門情況。
四川省商務(wù)廳副廳長劉欣在佐治亞州經(jīng)濟(jì)發(fā)展廳廳長助理任上，也碰到過納悶的事。美國禽蛋協(xié)會(huì)在佐治亞州舉辦了一場(chǎng)大型博覽會(huì)，該州經(jīng)濟(jì)發(fā)展廳協(xié)辦。開幕式上，廳長、副廳長都沒出席，而是由一名直接負(fù)責(zé)此事的普通職員代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展廳發(fā)言。
劉欣在臺(tái)下百思不得其解。后來他才弄明白，美國人的邏輯是這樣的：如果本方主辦，廳長當(dāng)然會(huì)出席。而既然是協(xié)辦，就只應(yīng)做協(xié)助的事，派直接經(jīng)手此事的職員發(fā)言，最熟悉情況，也最得體。對(duì)方也遵循同樣的邏輯，絲毫不會(huì)認(rèn)為受到了怠慢。
由歷史說起
在明尼蘇達(dá)州的一次農(nóng)業(yè)博覽會(huì)上，當(dāng)?shù)亍吨形鞑空搲瘓?bào)》記者采訪了“頂崗”擔(dān)任州農(nóng)業(yè)廳廳長助理的四川省農(nóng)機(jī)局副局長羅曉東。次日，這家報(bào)紙?jiān)陬^版刊出題為《中國訪問者尋找他的國家農(nóng)業(yè)的未來》的報(bào)道。
假如去掉標(biāo)題中的“農(nóng)業(yè)”二字，該報(bào)道的標(biāo)題，與100年前歐洲一份報(bào)紙報(bào)道中國“出洋考察”先行者的標(biāo)題，如出一轍。
1906年2月25日，德國著名漢學(xué)家福郎克在《科隆日?qǐng)?bào)》上發(fā)表文章，題為《中國訪問團(tuán)學(xué)習(xí)外國的國家管理》。文中不僅介紹了清廷出洋考察大臣的情況，還全文翻譯了光緒皇帝派大臣赴西洋東洋考察政治的上諭。100年后，同樣是5名中國官員來到美國，學(xué)習(xí)行政運(yùn)作。只不過，那次是中央大臣，著重考察美國議院；而這次是地方干部，直接體察州級(jí)政府行政。
而當(dāng)下，5名四川官員赴美頂崗實(shí)習(xí)，與他們的前輩相比，已有了更為豐厚的知識(shí)儲(chǔ)藏和更為充分的心理準(zhǔn)備。
然而此番他們出國“頂崗實(shí)習(xí)”并非沒有壓力。臨行前，消息經(jīng)媒體披露后，網(wǎng)上曾出現(xiàn)過不少質(zhì)疑聲：“借口而已，政治和法律體系都不相同，國情更不一樣，能借回什么呢？”……
大半年過去了，如今5人已完成在美國的頂崗實(shí)習(xí)回到國內(nèi)。劉鐵承認(rèn)，當(dāng)時(shí)各界的評(píng)論給他們?cè)斐闪艘恍〾毫�，不過這種壓力也促使他們?cè)趯?shí)習(xí)過程中進(jìn)行更深入的比較和思考，以求確有實(shí)效。
劉鐵坦率地告訴記者，他在美國政府中沒有類似中國“官場(chǎng)”的感覺。他很欣賞美國政府工作人員的一句慣用表達(dá)：“I''m working for”政府，或者“I''mworkingfor”某某部門(我為政府工作，我為某某部門工作)�！爸袊墓珓�(wù)員體制，強(qiáng)調(diào)編制和級(jí)別，是一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)。其中包含著一種權(quán)力本位意識(shí)——我是某一級(jí)的官，我在行使權(quán)力。這樣就會(huì)形成‘官場(chǎng)’，形成各種所謂的‘潛規(guī)則’。”
與中國同行相比，美國人更多地將自己政府官員的角色看作一個(gè)工作崗位，政府雇傭我在這個(gè)崗位上工作，我只需要也只能按照法律對(duì)這個(gè)崗位的描述來工作。雖然美國公職人員的穩(wěn)定性也要比其他行業(yè)高，但這畢竟不是一個(gè)封閉的體系，而只是一種職業(yè)。從某種意義上說，這和公司里的一個(gè)崗位區(qū)別不大。
一次，趙世勇隨明尼蘇達(dá)州農(nóng)業(yè)廳廳長參加一個(gè)生物技術(shù)方面的會(huì)議。他們?nèi)ネ砹耍瑥d長一進(jìn)會(huì)場(chǎng)就“自覺”地站到角落里，會(huì)議繼續(xù)，并沒有農(nóng)業(yè)廳的下屬來為領(lǐng)導(dǎo)張羅座位。輪到廳長發(fā)言，他從角落里走上臺(tái)，講完后又回到了角落。
這讓趙世勇心生感慨：“這要在國內(nèi)，人家領(lǐng)導(dǎo)是有級(jí)別的啊，無論什么時(shí)候，總得在主席臺(tái)中央給安排個(gè)位置吧�！�
更讓他詫異的是，農(nóng)業(yè)廳廳長和市場(chǎng)處處長一同出差考察，各訂各的賓館，各打理各的事情�！疤庨L根本不管廳長”。后來趙世勇逐漸理解了“人家這下屬是怎么當(dāng)?shù)摹保耗闶枪蛡蛭业纳霞?jí)，“I’m working for you”，那我把職責(zé)范圍以內(nèi)的工作干好就是對(duì)你最大的負(fù)責(zé)。至于鞍前馬后的事，并不是我的職責(zé)。
由公約說起
通過半年的頂崗實(shí)習(xí)，美國政府的方方面面都呈現(xiàn)在5名中國官員眼前。
羅曉東細(xì)致考察了美國政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置。以州農(nóng)業(yè)廳為例，它沒有上級(jí)部門，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部并沒有管轄州農(nóng)業(yè)廳的權(quán)力；也沒有基層單位，只有類似于片區(qū)檢察員這樣的基層雇員。“所以，這里從沒有應(yīng)付上級(jí)工作檢查一說�！绷_曉東說。
他為理解美國政府內(nèi)人員安排所找到的鑰匙是預(yù)算：政府向議會(huì)提交預(yù)算，說明要做哪些事，需要多少錢。議會(huì)批準(zhǔn)后，政府就根據(jù)有多少預(yù)算來決定設(shè)哪些崗，雇多少人。羅曉東將此概括為“以事定財(cái)，以財(cái)定人”。而他所熟悉的國內(nèi)公務(wù)員體制，則正好相反，是“因人設(shè)崗”，定崗后，有多少人撥多少經(jīng)費(fèi)。
在政府的公共管理職能上，劉欣通過此次頂崗實(shí)習(xí)，形成了一種明確的觀念：公共管理的用武之處應(yīng)該在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)搞不好、有缺失的地方，以解決通過純粹市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問題。這就需要對(duì)不同的利益群體進(jìn)行分析，并精確核算政策成本。
所以，政府應(yīng)當(dāng)非常謹(jǐn)慎地介入這一領(lǐng)域�！霸趯�(shí)施任何一項(xiàng)公共政策之前，政府一定要謹(jǐn)慎，不能拍腦門決策”。
劉欣現(xiàn)在很警惕公共管理中的隨意性。在他看來，國內(nèi)的制度設(shè)計(jì)上，給干部尤其是一把手的隨意性空間太大，而依據(jù)法律的制度性控制太弱�！包h和政府提倡為老百姓辦實(shí)事，這個(gè)出發(fā)點(diǎn)本來是好的。但如果缺乏決策分析，太隨意，這件事也辦，那件事也辦，就成了被現(xiàn)代政府管理理念所詬病的‘總喜歡control(控制)社會(huì)各個(gè)方面’的大政府”。
帶著思考的目光，近距離觀察美國，一些細(xì)節(jié)往往能生發(fā)出重大的意義。一次，羅曉東在馬路邊用幾分鐘觀察了一名負(fù)責(zé)從郵筒中取信的郵政局司機(jī)。當(dāng)?shù)匾?guī)定下午4時(shí)為取信時(shí)間，這名司機(jī)提前幾分鐘到了郵筒旁，并不開箱取信，而是坐在車上看報(bào)紙。時(shí)間到，他準(zhǔn)時(shí)取信走人。
羅曉東的第一反應(yīng)是，這么嚴(yán)格，是不是有點(diǎn)兒死板。但他再一想，郵政局作為政府服務(wù)部門，提前幾分鐘取信，這幾分鐘內(nèi)沒寄出信的市民可以投訴，晚幾分鐘，可能導(dǎo)致信件延誤，市民也可以投訴。所以，最合理的辦事方式就是嚴(yán)格依照法規(guī)。
“行政嚴(yán)格按照法律去落實(shí)，不要主觀臆想你政府要去做什么。政府既不要越位，也不要缺位。這樣，其實(shí)政府工作倒簡(jiǎn)單了。我們現(xiàn)在是行政權(quán)力太大，當(dāng)然也就比人家累得多�！绷_曉東深有感觸地說。
“美國政府部門靠什么運(yùn)行？用人的原則是什么？有無考核體系？有無目標(biāo)管理？同事之間關(guān)系如何維系？有無獎(jiǎng)懲辦法？”面對(duì)伯里·梅內(nèi)克，肖軍提出一連串問題，而得到的回答是兩個(gè)字：制度。
佐治亞州中小企業(yè)中心在全州有工作人員近100人，約束他們的是一本8章136條的《雇員手冊(cè)》�！罢槐緯��！毙ぼ姼锌卣f，從雇用到辭退、從工作業(yè)績?cè)u(píng)估到道德行為規(guī)范，設(shè)計(jì)之細(xì)，無所不包。雇員們都說手冊(cè)是中心的一部“內(nèi)部法律”，每一項(xiàng)都得不折不扣地執(zhí)行，如要求雇員工作時(shí)間絕對(duì)禁酒，公共場(chǎng)所不得抽煙。一位雇員因?yàn)槲顼垥r(shí)喝了酒臉紅，被客戶投訴，當(dāng)年職位沒得到提升，獎(jiǎng)金也沒拿到。
劉鐵則更關(guān)注政府公共管理技術(shù)�！皣鴥�(nèi)一直習(xí)慣于命令式的管理，我命令你做這個(gè)，命令你做那個(gè)。其實(shí)管理更應(yīng)該是一門科學(xué)，有它專門的技術(shù)�！彼麖�(qiáng)調(diào)。政府管理的重心在哪里？市場(chǎng)機(jī)制不能有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域要管，如自然壟斷行業(yè)。但什么都管嗎？不是。監(jiān)控其成本，政府就能對(duì)企業(yè)經(jīng)營狀況了如指掌，壟斷企業(yè)也就不能隨意漲價(jià)了。
在佐治亞州公共服務(wù)委員會(huì)，他除擔(dān)任委員助理外，還曾到委員會(huì)下屬的燃?xì)�、電力和通訊部門工作。在燃?xì)獠块T，這里一共12個(gè)工作人員，其中6個(gè)都是會(huì)計(jì)師。一次，劉鐵看到黑人女士維多利亞正在核算AGL(亞特蘭大燃?xì)夂驼彰鞴?下屬一個(gè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)公司和母公司的賬目往來。
他相當(dāng)驚訝：你們不是號(hào)稱自由經(jīng)濟(jì)嗎？核算公司賬目這樣的事，連我們的政府都不會(huì)管�。�
維多利亞則向他解釋，AGL的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)并沒有請(qǐng)外部事務(wù)所來做，而是交給了集團(tuán)內(nèi)部的子公司，因此這筆開銷要扣除在AGL的成本之外。
政府之所以這么關(guān)心AGL的成本，是因?yàn)樵谌細(xì)膺@樣的天然壟斷行業(yè)內(nèi)，不可能充分展開自由競(jìng)爭(zhēng)。為了控制壟斷利潤，美國政府通常定出固定的利潤率，企業(yè)根據(jù)這個(gè)利潤率和成本來制定商品或服務(wù)的價(jià)格。所以成本成為政府監(jiān)管的關(guān)鍵所在。
由于政府掌握詳盡的成本核算情況，在制定價(jià)格的聽證會(huì)上，企業(yè)根本不可能通過虛報(bào)作假來獲得漲價(jià)的許可。對(duì)比國內(nèi)的價(jià)格聽證會(huì)，民間將其戲稱為“漲價(jià)聽證會(huì)”。每次漲價(jià)總是百分之百能獲得通過。
“國內(nèi)的壟斷行業(yè)，政府命令他們要怎么怎么，可他們總拿成本說事。他們的成本誰來核算？失去監(jiān)管的成本，都用在豪華車上，用在員工的超高待遇上了�！眲㈣F說到此聲音提高了，“主要還是因?yàn)槲覀兊恼疀]有真正利用這些管理技術(shù)來實(shí)施有效的監(jiān)管。”
在管理中如何節(jié)省行政成本？劉鐵認(rèn)為，這是一種智慧。治理企業(yè)排污是個(gè)世界性的難題，劉鐵拿出一份2006年6月19日的《人民日?qǐng)?bào)》，上面登載著廣東一企業(yè)日偷排污水20萬噸，寧愿受罰也不治污的消息。
“排污，在我國大多是靠檢查，貓捉老鼠式的管理，行政成本非常高。環(huán)保部門也不可能24小時(shí)守著，一旦偷排造成環(huán)境污染，老百姓就成了受害者�！睋�(jù)劉鐵介紹，佐治亞州立法規(guī)定，企業(yè)向河流排污，由政府對(duì)其設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審查，企業(yè)必須將排污口設(shè)在自己的取水口上游�！叭绻髽I(yè)污染水源，第一個(gè)受害者將是自己。”如此，企業(yè)很重視污染治理，政府不用花太大代價(jià)，就能保證公共利益。
顯然，記者采訪到的頂崗實(shí)習(xí)官員，對(duì)此次在美國培訓(xùn)課程中不斷強(qiáng)調(diào)的“契約”精神都有切身的感觸。
羅曉東從“法”的層面來理解社會(huì)契約。什么是法？中國人理解為強(qiáng)制管束，我要立個(gè)法來管你，利益主體是不平等的。而按照美國人的理解，法就是一種契約，或者協(xié)議，我倆各自都有利益。那么好，咱們來定個(gè)平等協(xié)議吧，照協(xié)議辦。
美國的聽證會(huì)吸引了羅曉東。按照趙世勇的說法，“曉東常跑去參加各種聽證會(huì)”。這些聽證會(huì)給羅曉東最直觀的感受就是，不同利益主體間展開反復(fù)而充分的討論，而政府則扮演平衡各方利益的角色，絕不越俎代庖。
據(jù)悉，四川省的這種干部外訓(xùn)模式已引起有關(guān)方面關(guān)注。到明尼蘇達(dá)州訪問的國家外國專家局副局長孫照華，對(duì)這一頂崗實(shí)習(xí)培訓(xùn)項(xiàng)目給予高度評(píng)價(jià)。中國駐美國大使館公使鄭澤光認(rèn)為，這樣的培訓(xùn)很有創(chuàng)意，項(xiàng)目設(shè)計(jì)非常新穎，能讓國內(nèi)干部實(shí)實(shí)在在經(jīng)歷美國政府部門運(yùn)作的實(shí)踐。中國駐芝加哥總領(lǐng)事館總領(lǐng)事徐盡忠評(píng)價(jià)，這是“境外培訓(xùn)的重大創(chuàng)新”。
(摘自《中國青年報(bào)》))
