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　　(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))

　　文/楊根喬

　　近年來(lái)，一些地方或部門(mén)的“一把手”濫用權(quán)力，“前腐后繼”，尤其是縣級(jí)“一把手”崗位成了腐敗的重災(zāi)區(qū)�！耙话咽帧睘E用權(quán)力問(wèn)題已引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。為此，我們開(kāi)展了“縣(區(qū))‘一把手’權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題”的問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)有關(guān)縣(區(qū))“一把手”進(jìn)行了個(gè)別訪談。

　　縣(區(qū))“一把手”腐敗的特點(diǎn)

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前縣(區(qū))“一把手”權(quán)力監(jiān)督與新形勢(shì)的要求以及與廣大人民群眾的期望相比，仍然存在較大差距。

　　在“您認(rèn)為近幾年安徽對(duì)縣(區(qū))‘一把手’權(quán)力監(jiān)督工作進(jìn)展情況如何”的四個(gè)選項(xiàng)中，選擇“有所改善”的占63.6%、“有明顯改善”的占3.9%，二者相加達(dá)到67.5%。在“您了解安徽近年來(lái)20多個(gè)縣(區(qū))委書(shū)記因?yàn)E用權(quán)力先后被查處的情況嗎”的四個(gè)選項(xiàng)中，選擇“比較了解”的占11.7%、“知道一些”的占84.4%、“不清楚”的占3.9%，沒(méi)有人選擇“從未聽(tīng)說(shuō)過(guò)”；在“您對(duì)縣(區(qū))‘一把手’在行使權(quán)力中自覺(jué)接受監(jiān)督的情況”的三個(gè)選項(xiàng)中，選擇“基本滿意”的占51.9%。

　　從行為方式看，腐敗分子正在從被動(dòng)型腐敗向主動(dòng)型腐敗轉(zhuǎn)變。20多個(gè)縣(區(qū))“一把手”都是利用職務(wù)上的便利，在工程承攬招標(biāo)、職務(wù)提拔、工作調(diào)動(dòng)、辦理入編等方面為他人謀取利益，非法收受請(qǐng)托人財(cái)物，特別是深諳“要想富，動(dòng)干部”之道。

　　如潁上縣原縣委書(shū)記張華琪最叫人稱奇的“創(chuàng)新”之處，就是通過(guò)“動(dòng)干部”讓每個(gè)人都不知道自己在這個(gè)位置上能呆多久，明天又可能呆在什么位置。他認(rèn)為，只有讓下屬首先感到了人人不安，然后才能人人買賬，進(jìn)而人人“進(jìn)貢”。

　　從腐敗領(lǐng)域看，一是基本上都與工程項(xiàng)目建設(shè)和人事安排這兩大領(lǐng)域有關(guān)；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱點(diǎn)往往成為腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。特別是一些國(guó)家級(jí)貧困縣的“一把手”往往打著“敢闖敢冒、發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的旗號(hào)，采用公開(kāi)、半公開(kāi)的形式“拉關(guān)系、跑項(xiàng)目、跑官位”，大量截留和挪用上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶持資金搞腐敗。

　　徐波在擔(dān)任潁上縣縣長(zhǎng)和縣委書(shū)記期間，僅以爭(zhēng)取黃淮海開(kāi)發(fā)項(xiàng)目基金、劃撥修路資金、建立畜牧改良站等名義，先后27次收受他人送來(lái)的賄金共計(jì)人民幣136.18萬(wàn)元。

　　從腐敗的時(shí)間看，權(quán)力腐敗案件具有明顯的時(shí)段性特征。在被查處的20多個(gè)縣(區(qū))“一把手”受賄案中，90%以上的人員都利用中秋、春節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日收受賄賂。

　　徐保庭任渦陽(yáng)縣縣長(zhǎng)和縣委書(shū)記期間，就是“春節(jié)腐敗”的典型，他的系列腐敗動(dòng)作幾乎都是在春節(jié)前后完成的。韓希鵬曾表示，“節(jié)日是不出門(mén)的”。李興民的沉淪也始于春節(jié)耗資百萬(wàn)搞“大閱兵式”。

　　從表現(xiàn)形式看，權(quán)力腐敗體現(xiàn)為決策一言堂，用人一句話，權(quán)力一把抓。原蒙城縣委書(shū)記孫孔文就曾說(shuō)，現(xiàn)在“一把手”分量太重了，作為縣委書(shū)記，我說(shuō)什么組織部長(zhǎng)就會(huì)聽(tīng)什么，有關(guān)制度形同虛設(shè)，各種監(jiān)督也就不復(fù)存在�？h(區(qū))“一把手”集權(quán)程度相當(dāng)高，不僅在重大決策、重大項(xiàng)目安排、大額度資金使用、干部的提拔任用上擁有至高無(wú)上的權(quán)力，而且在重大工程的決策上也要自己“一槌定音”。

　　從腐敗的手段看，多數(shù)腐敗分子是“陰陽(yáng)兩面人”。這些被查處的“一把手”都曾公開(kāi)說(shuō)過(guò)許多為官清廉的話，背地里做的卻是另一種勾當(dāng)。

　　陳兆豐為官13年，住的是幾間舊平房，房?jī)?nèi)沒(méi)有豪華裝修和高檔電器。當(dāng)上縣委書(shū)記之后，他每年春節(jié)都拎上兩瓶酒，與老農(nóng)民一起過(guò)“團(tuán)圓年”。在辦公室，他和藹可親地與來(lái)訪者“交談”。巧妙的偽裝給自己贏得了“簡(jiǎn)樸”、“謙和”、“平易近人”的口碑。唐懷民寫(xiě)得一手好字又愛(ài)好文學(xué)，被外界贊譽(yù)為“作家廳長(zhǎng)”。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣(區(qū))“一把手”崗位之所以成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，從表面看似乎是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上根本的問(wèn)題還是權(quán)力失去科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督，幾乎所有被查處的縣(區(qū))“一把手”都因權(quán)力失去監(jiān)督而導(dǎo)致腐敗。

　　權(quán)力監(jiān)督難在何處

　　問(wèn)卷調(diào)查您是否贊同“目前對(duì)權(quán)力運(yùn)作的制約和監(jiān)督仍然很難，特別是對(duì)縣(區(qū))‘一把手’的制約和監(jiān)督更難”的說(shuō)法時(shí)，29.9%的被調(diào)查者表示“贊同”，58.4%表示“基本贊同”，二者相加達(dá)88.3%。這表明，由于受多種因素的影響，如何對(duì)“一把手”進(jìn)行有效監(jiān)督，這一難題迄今還沒(méi)有從根本上得到解決。

　　一些縣(區(qū))“一把手”自律意識(shí)淡薄，逃避監(jiān)督。監(jiān)督能否有效開(kāi)展，在很大程度上取決于“一把手”的素質(zhì)和態(tài)度。在問(wèn)卷調(diào)查中，選擇“有些縣(區(qū))‘一把手’自律意識(shí)不強(qiáng)，逃避監(jiān)督”的占42.9%。

　　在被查處的“一把手”中，有的奉行“有權(quán)不用，過(guò)期作廢”的思想；有的認(rèn)為貪點(diǎn)兒占點(diǎn)兒是小事一樁；有的心存僥幸，認(rèn)為偶爾違法違紀(jì)沒(méi)事；有的自恃高人一等，只把自己定位為監(jiān)督者，頭腦里很少有被監(jiān)督的概念。有的不能正確對(duì)待來(lái)自各個(gè)方面的監(jiān)督，對(duì)來(lái)自上級(jí)的監(jiān)督，思想上有抵觸情緒；對(duì)來(lái)自身邊和下屬的監(jiān)督，心里不痛快；把班子內(nèi)部的監(jiān)督看成是拆臺(tái)，把不同意見(jiàn)看成是“雜音”。

　　由于縣(區(qū))“一把手”地位特殊，監(jiān)督者不敢監(jiān)督。在問(wèn)卷調(diào)查中，選擇“有些縣(區(qū))‘一把手’地位特殊，使人不敢監(jiān)督”占的53.2%�！耙话咽帧彼�處的特殊地位容易使監(jiān)督者畏懼監(jiān)督，面對(duì)權(quán)力腐敗，絕大多數(shù)普通干部“不敢說(shuō)”、“不想說(shuō)”、“不愿說(shuō)”，集體失語(yǔ)。

　　同時(shí)，權(quán)力運(yùn)行封閉，監(jiān)督者無(wú)法監(jiān)督。問(wèn)卷調(diào)查顯示，被調(diào)查者選擇“權(quán)力封閉運(yùn)行，使人無(wú)法監(jiān)督”的占55.8%。從權(quán)力實(shí)際運(yùn)行的情況看，針對(duì)“一把手”在關(guān)于人、財(cái)、物以及重大決策方面的實(shí)際權(quán)限，作出的多是粗線條的規(guī)定；權(quán)力運(yùn)行的程序往往是針對(duì)性和操作性不強(qiáng)；在權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的好壞如何懲處的問(wèn)題上，也缺少硬性規(guī)定。

　　另外，監(jiān)督機(jī)制不健全。問(wèn)卷調(diào)查顯示，被調(diào)查者選擇“監(jiān)督機(jī)制不健全，無(wú)力監(jiān)督”的占63.6%�，F(xiàn)行的監(jiān)督體制對(duì)縣(區(qū))“一把手”而言，表面上疏而不漏，實(shí)則難以到位。

　　在一些縣(區(qū))，“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”、“漏監(jiān)”和“難監(jiān)”現(xiàn)象普遍存在。有些地方監(jiān)督管理制度不少，但主要集中在防范其在“錢”的方面出問(wèn)題，而對(duì)其他方面比如事權(quán)、人權(quán)、品德修養(yǎng)方面缺乏規(guī)定。同時(shí)，制度執(zhí)行不到位，是調(diào)查中普遍反映的問(wèn)題。有規(guī)不依，某種程度上成了對(duì)違規(guī)者的縱容。

　　監(jiān)督難的根源

　　從個(gè)人主觀原因來(lái)看，一些縣(區(qū))“一把手”我行我素，既不監(jiān)督別人，也不愿意接受別人的監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督有畏難情緒，甚至害怕監(jiān)督。從客觀原因來(lái)看，權(quán)力監(jiān)督方面存在的主要問(wèn)題，具有復(fù)雜而深刻的社會(huì)根源和思想根源。

　　其一，歷史文化原因。由于受幾千年封建傳統(tǒng)的影響，封建文化中的人治理念、特權(quán)思想、等級(jí)觀念、裙帶關(guān)系以及封建社會(huì)的官場(chǎng)惡習(xí)等消極因素，對(duì)腐敗現(xiàn)象的蔓延仍起著推波助瀾的作用。民主的發(fā)育程度還很低，平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)還沒(méi)有真正成為一些黨員干部規(guī)范自己行為的自覺(jué)意識(shí)，缺乏主動(dòng)接受監(jiān)督的自覺(jué)性。

　　問(wèn)卷調(diào)查顯示，認(rèn)為憲法和法律對(duì)縣(區(qū))“一把手”行使公共權(quán)力“有作用，但不起重要作用”或“基本不起作用”的占 93.5%。有40.3%的人對(duì)縣(區(qū))“一把手”在行使權(quán)力中自覺(jué)接受監(jiān)督的情況表示不滿意。

　　其二，監(jiān)督體制性原因。在問(wèn)卷調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及“您認(rèn)為縣(區(qū))‘一把手’權(quán)力難以監(jiān)督的主要原因”時(shí)，選擇“在權(quán)力監(jiān)督中存在體制性障礙”的占75.3%。

　　這種體制性障礙，首先表現(xiàn)為權(quán)力過(guò)分集中。46.8%的被調(diào)查者認(rèn)為，當(dāng)前縣(區(qū))“一把手”權(quán)力監(jiān)督急需解決的問(wèn)題是“縣(區(qū))‘一把手’集權(quán)度過(guò)高”。在對(duì)“您認(rèn)為在實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度與嚴(yán)格執(zhí)行議事規(guī)則時(shí)，做得不夠理想的原因”的回答中，認(rèn)為“貫徹執(zhí)行民主集中制不徹底”的占50.6%，“領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督無(wú)力”的占53.2%，“領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間缺少正常的相互監(jiān)督和幫助”的占51.9%，“幾乎不開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)”的占33.8%。

　　其次，監(jiān)督體制的設(shè)置不夠合理。在現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀(jì)委在確保監(jiān)督權(quán)的行使與到位方面存在著獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)威性不夠等缺陷，難以實(shí)施對(duì)同級(jí)黨委的有效監(jiān)督。問(wèn)卷調(diào)查中，在回答“您認(rèn)為目前紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)同級(jí)黨委成員的監(jiān)督作用如何”時(shí)，認(rèn)為“有一定作用，但不起重要作用”的占59.7%，認(rèn)為“不能發(fā)揮作用”的占28.6%。

　　另外，在公共權(quán)力運(yùn)作的制衡機(jī)制上突出表現(xiàn)為權(quán)力的分解、分化問(wèn)題。在訪談中，一些同志認(rèn)為，目前縣(區(qū))“一把手”應(yīng)具有哪些權(quán)力，如何把握好這些權(quán)力的界限？這些都不是很明確。這與問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果相同，關(guān)于“您認(rèn)為權(quán)力運(yùn)作中制衡機(jī)制缺乏的主要問(wèn)題”，回答“在權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中，對(duì)縣(區(qū))‘一把手’權(quán)力的權(quán)限、授權(quán)的范圍、行使的程序不清”的占44.2%，“對(duì)重要的權(quán)力沒(méi)有進(jìn)行分解”的占24.7% ，“沒(méi)有配置相對(duì)應(yīng)的權(quán)力對(duì)其進(jìn)行必要的制約”的占55.8%，“縣(區(qū))‘一把手’擁有絕對(duì)的權(quán)力”的占42.9%。

　　其三，監(jiān)督機(jī)制原因。有35.1%的被調(diào)查者認(rèn)為，當(dāng)前縣(區(qū))“一把手”權(quán)力監(jiān)督急需解決的問(wèn)題是，“監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，未完全形成合力”。

　　問(wèn)卷調(diào)查顯示，公民權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的制約和監(jiān)督是十分有限的。對(duì)“您認(rèn)為在權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制上存在的主要問(wèn)題”，選擇“群眾對(duì)公共權(quán)力自下而上的監(jiān)督未能起到應(yīng)有的作用”的占49.4%，“新聞媒體對(duì)權(quán)力的監(jiān)督作用不夠”的占28.6%，“信息渠道不暢，缺乏對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督的信息來(lái)源機(jī)制”的占61%，“缺乏對(duì)群眾監(jiān)督的保密、安全保障和激勵(lì)支持等權(quán)利保障機(jī)制”的占45.5%，“制約監(jiān)督制度不健全和制度執(zhí)行不力，缺乏對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督的落實(shí)機(jī)制”的占59.8%。

　　其四，經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境原因。地方經(jīng)濟(jì)政治生態(tài)環(huán)境惡化是一種“隱蔽的秩序”，它通常處于潛伏狀態(tài)，難以進(jìn)行觀測(cè)和判斷。這種局部性的腐敗現(xiàn)象的深層根源，在于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革互相脫節(jié)，地方行政體制改革與財(cái)政體制改革互相脫節(jié)，實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大“基層民主”互相脫節(jié)。

　　在現(xiàn)有的政治體制和權(quán)力格局下，要保證對(duì)縣(區(qū))“一把手”的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，迫切需要我們加快民主政治進(jìn)程，加速政治體制改革的步伐，加強(qiáng)政治生態(tài)建設(shè)，科學(xué)分權(quán)，強(qiáng)化監(jiān)督，規(guī)范管理，建立健全一套規(guī)范和約束權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制。

　　(摘自《決策》)