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　　(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))

　　文/李文釗

　　政府“減副”能否成功執(zhí)行，主要取決于兩個(gè)因素，一個(gè)因素是中組部和中編辦執(zhí)行政策的決心和信心，另一個(gè)因素是地方政府對(duì)于不執(zhí)行政策是否受到處罰的判斷和估計(jì)。

　　近年來(lái)，政府副職過(guò)多成為媒體和網(wǎng)絡(luò)關(guān)注的焦點(diǎn)。河南省新鄉(xiāng)市、遼寧省鐵嶺市、湖南省平江縣副職和助理扎堆兒的問(wèn)題，先后被網(wǎng)友曝光，“打副”成為時(shí)髦詞。2009年初，中組部、中編辦下發(fā)《關(guān)于規(guī)范地方政府助理和副秘書(shū)長(zhǎng)配備問(wèn)題的通知》稱，按照精簡(jiǎn)、效能的原則，要求各省區(qū)市政府原則上不配備助理，省級(jí)以下政府不配助理。

　　不久前，吉林省政府發(fā)布人事任免文件，免去6位省政府副秘書(shū)長(zhǎng)，目前該省仍有10名副秘書(shū)長(zhǎng)在職。吉林省也成為第一個(gè)實(shí)施“減副”的省份，吉林的率先之舉能否成為此次政府“減副”改革的風(fēng)向標(biāo)，再次成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)話題。

　　副職過(guò)多的“公地悲劇”

　　副職多在中國(guó)的公共領(lǐng)域是一個(gè)普遍現(xiàn)象。副職為什么這么多呢？原因只有一個(gè)，官僚有追求利益最大化的沖動(dòng)。官僚預(yù)算最大化是公共選擇理論分析官僚行為的一個(gè)基本模型，其含義是指官僚會(huì)有動(dòng)力擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模。此外，他們還可以通過(guò)擴(kuò)大權(quán)力范圍，增加編制和人員，增加領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)量來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益。

　　中國(guó)的副職數(shù)量多，很顯然是一個(gè)上級(jí)官員和下級(jí)官員“合謀”的必然結(jié)果。下級(jí)官員有向上晉升的動(dòng)機(jī)，更高的職位意味著更高的待遇、更高的權(quán)力和更多的利益。上級(jí)官員也有提升下級(jí)官員的動(dòng)機(jī)，只有通過(guò)官職的控制和提拔，他們才能夠激勵(lì)下屬工作。與此同時(shí)，副職越多，意味著他們自身權(quán)力越牢固。原因很簡(jiǎn)單，副職數(shù)量增加會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的分散化，權(quán)力分散化會(huì)導(dǎo)致正職權(quán)力重要性的增強(qiáng)。

　　于是，官職本來(lái)是一種公共資源，其數(shù)量和范圍應(yīng)該受到嚴(yán)格限制。但是在現(xiàn)實(shí)中，很多官職尤其是副職數(shù)量是由官僚自身決定的，他們的選擇邏輯必然會(huì)導(dǎo)致“公地悲劇”。不過(guò)，這種“公地悲劇”是針對(duì)民眾和社會(huì)而言，對(duì)于官僚本身而言，則是皆大歡喜的事情。

　　另外，政府副職多還與政府所管轄的事務(wù)過(guò)多，以及政府構(gòu)成部門(mén)設(shè)置過(guò)多也有一定關(guān)系。例如，一個(gè)市長(zhǎng)要管理80多個(gè)政府部門(mén)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等，由于管理中的控制幅度問(wèn)題，顯然很難實(shí)現(xiàn)真正的管理，必然使得一個(gè)市長(zhǎng)要求有若干副市長(zhǎng)來(lái)協(xié)助其管理。由此可見(jiàn)，副職過(guò)多也與政府對(duì)社會(huì)干預(yù)過(guò)多，政府機(jī)構(gòu)改革不徹底有密切關(guān)系。

　　當(dāng)然，副職過(guò)多更深層次的原因，還是與政府編制和職位的軟約束有關(guān)。即人大沒(méi)有發(fā)揮好監(jiān)督作用，法律法規(guī)不夠明確，或者將職位設(shè)定權(quán)授予了官員自身。沒(méi)有了約束，再加上中國(guó)的官本位思想，使得副職過(guò)多成為常態(tài)。

　　政策執(zhí)行的關(guān)鍵

　　應(yīng)該說(shuō)，中組部和中編辦的文件和政策，是解決中國(guó)副職過(guò)多缺乏約束現(xiàn)象的一個(gè)重要舉措。它表明，中國(guó)今后的副職過(guò)多已經(jīng)不是一種合法現(xiàn)象，而是政府要進(jìn)行革除的弊病。

　　那么，此次政府減少副職能夠成功執(zhí)行嗎？地方政府是否會(huì)采取策略行為來(lái)應(yīng)對(duì)中央的政策？這兩個(gè)問(wèn)題直接關(guān)系到政府“減副”是否會(huì)成功。

　　這一政策的執(zhí)行，主要取決于兩個(gè)因素，一個(gè)是中組部和中編辦執(zhí)行政策的決心和信心，另一個(gè)是地方政府對(duì)于不執(zhí)行政策是否受到處罰的判斷和估計(jì)。事實(shí)上，這兩個(gè)因素是緊密聯(lián)系在一起的。

　　成功減少副職，并非沒(méi)有先例。2004年9月，中央出臺(tái)《加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，此后黨委開(kāi)始“減副”。經(jīng)過(guò)近4年的努力，全國(guó)從省委、市委到縣委，都減少了副書(shū)記的數(shù)量，實(shí)現(xiàn)了一正兩副的政策。

　　黨的執(zhí)政能力提高之后，必然要增強(qiáng)政府的行政能力和行政效率。這樣看來(lái)，與上次黨委“減副”相比，中組部和中編辦這次主要是針對(duì)政府的副秘書(shū)長(zhǎng)和政府助理，政策的層次和規(guī)格都沒(méi)有減少副書(shū)記的高。

　　如果中組部和中編辦能夠?qū)嵤﹪?yán)格的政策監(jiān)控機(jī)制，并且擬定政策執(zhí)行的時(shí)間表，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督，這一政策被執(zhí)行的可能性就會(huì)較大。因此，中組部和中編辦是否有后續(xù)的執(zhí)行計(jì)劃和評(píng)估監(jiān)督計(jì)劃，直接關(guān)系到減少副職的政策能否執(zhí)行。

　　“減副”政策執(zhí)行所面臨的最大障礙，是政策本身的清晰程度。對(duì)于地市不配置助理，政策已經(jīng)很清晰，但是對(duì)于省級(jí)只是強(qiáng)調(diào)“原則”，而對(duì)于副秘書(shū)長(zhǎng)的配置并沒(méi)有明確的約束。什么樣的副秘書(shū)長(zhǎng)數(shù)量屬于配置過(guò)多，什么樣的數(shù)量屬于配置過(guò)少，都沒(méi)有明確規(guī)定，這必然給地方留下了較大的靈活空間。

　　這種政策執(zhí)行的靈活性，有其好處和優(yōu)勢(shì)，各地方政府可以進(jìn)行自由探索，為中央的統(tǒng)一政策奠定基礎(chǔ)。但是也會(huì)存在問(wèn)題，很多地方可能不會(huì)執(zhí)行這一政策，或者是象征性執(zhí)行這一政策。例如，吉林省對(duì)于副秘書(shū)長(zhǎng)數(shù)量的減少，基本上都是對(duì)兼職副秘書(shū)長(zhǎng)進(jìn)行了精簡(jiǎn)，但是對(duì)于專職副秘書(shū)長(zhǎng)沒(méi)有精簡(jiǎn)，專職副秘書(shū)長(zhǎng)仍然達(dá)到10個(gè)。

　　此外，政府部門(mén)中的副省長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)過(guò)多，這一重要的減副行為并沒(méi)有成為此次關(guān)注的重點(diǎn)。很可能很多地方政府在減少助理的同時(shí)，提高副省長(zhǎng)、副市長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)的數(shù)量，使得減少副職的政策失敗。

　　事實(shí)上，此次“減副”應(yīng)該參照國(guó)務(wù)院的架構(gòu)設(shè)定。國(guó)務(wù)院在1981年實(shí)行機(jī)構(gòu)改革之前，副總理數(shù)量一度達(dá)到了13個(gè)，副秘書(shū)長(zhǎng)更多。但是經(jīng)過(guò)7次機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院基本上形成了比較完善的組織架構(gòu)，即1名總理，4名副總理，5名國(guó)務(wù)委員，1名秘書(shū)長(zhǎng)和9名副秘書(shū)長(zhǎng)的格局。并且形成了《國(guó)務(wù)院組織法》和《國(guó)務(wù)院工作條例》，使得國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)法定化。

　　國(guó)務(wù)院管理的事務(wù)較多，尚且可以以較少的副總理和國(guó)務(wù)委員達(dá)到管理目的，何況地方各級(jí)政府，他們的管轄范圍較少，事務(wù)類型并不復(fù)雜，應(yīng)該可以參照國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)配置實(shí)行“減副”。

　　“減副”能否“雨點(diǎn)比雷聲大”

　　政府副職過(guò)多，有其合理的原因，即政府管理事務(wù)太多，政府干預(yù)范圍太大，政府邊界不清晰；也有其不合理的原因，即政府官員追求權(quán)力和自我利益的最大化，以及行政首長(zhǎng)權(quán)力太集中等。解決副職過(guò)多的問(wèn)題，關(guān)鍵在于政策和措施是否能夠?qū)ΠY下藥。

　　這樣看來(lái)，減少副職是一項(xiàng)綜合工程和系統(tǒng)工程，其實(shí)質(zhì)是對(duì)政府進(jìn)行精簡(jiǎn)和瘦身，合理界定政府職能范圍，約束政府過(guò)多地干預(yù)社會(huì)，避免政府過(guò)多謀取自身利益。因此，“減副”政策能否“雨點(diǎn)比雷聲大”，關(guān)鍵在于兩個(gè)制度保障，一個(gè)是自下而上的約束制度，另一個(gè)是將減少副職納入整體性政府改革框架中，真正實(shí)現(xiàn)減少副職和政府職能轉(zhuǎn)變、全面改革相結(jié)合。

　　要真正實(shí)行對(duì)政府約束，就需要加強(qiáng)對(duì)于政府領(lǐng)導(dǎo)班子配置情況的約束。中組部和中編辦的政策，基本上是通過(guò)自上而下的努力來(lái)實(shí)行減副。在未來(lái)，要真正實(shí)現(xiàn)“減副”，避免地方政府的策略行為，應(yīng)該在自下而上的約束方面進(jìn)行努力。

　　首先要發(fā)揮人大的作用。應(yīng)該是人大決定地方領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和編制數(shù)量，而不是地方政府自己。各地人大應(yīng)該重新制定地方政府組織實(shí)施條例，對(duì)于各級(jí)地方政府的組織機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人員配置約束法定化。一旦法律和法規(guī)明確，也就為監(jiān)督提供了最好的基礎(chǔ)。

　　陽(yáng)光是最好的防腐劑。還應(yīng)該以《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施為契機(jī)，要求所有地方政府將人員配置，尤其是領(lǐng)導(dǎo)班子的配置公開(kāi)，以便于公眾獲得知情權(quán)和行使監(jiān)督權(quán)。對(duì)于副職的監(jiān)督，一旦與政府的“三定”方案結(jié)合起來(lái)，就能夠起到更好的監(jiān)督作用。

　　為了避免政府將一個(gè)地方的臃腫減少之后，其他地方臃腫，如減少助理和副秘書(shū)長(zhǎng)之后，副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、辦公廳副主任，或副市級(jí)和副縣級(jí)干部等增多。這就需要將減少副職納入政府改革的整體框架，進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性和全面性改革，才能夠從根本上消除副職過(guò)多的土壤和環(huán)境。政府職能減少了，政府管轄范圍減少了，政府干預(yù)減少了，自然所需的副職也會(huì)減少。

　　從目前情況看，無(wú)論是自上而下的約束，還是政府的全面改革，似乎都沒(méi)有形成有利因素�？梢哉f(shuō)，減少副職的改革動(dòng)力不足，增加副職的激勵(lì)較大。在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，副職過(guò)多仍是地方政府的普遍現(xiàn)象。

　　減少副職是政府改革的重要方向，也是政府改革成功的標(biāo)準(zhǔn)。但是，減少副職仍然任重道遠(yuǎn)，還需要積累各方面的改革動(dòng)力和積極因素，共同為減少副職創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，才能夠真正達(dá)到減少副職的目的。(摘自《決策》）