- 最高检调研报告披露拟以必要性审查减少羁押
对话人
但伟 最高检察院理论研究所研究员
杜萌 法制日报记者
对话动机
长期以来，高羁押率和超期羁押问题一直是社会关注的热点。如何构建刑事审前程序，改变“一捕到底”、“一押到底”的现状，切实保障犯罪嫌疑人、诉讼当事人的权利，也一直是司法界探索的课题。
最高人民检察院理论研究所研究员但伟用3年时间对刑事审前程序改革进行了专题调研，走访了全国200余家基层检察院、200余家看守所，召开300余次专题会议，与5000余名犯罪嫌疑人、被告人面对面交流，最终提出建立“由驻看守所检察官根据在押人员羁押必要性的情况，向办案单位提出变更强制措施检察建议的工作机制”的构想，并在20家基层检察院的积极配合下，进行了初步尝试。
这项工作机制对于正在进行的司法体制改革将有较大的影响。日前，但伟在完成了对刑事审前程序改革专题调研报告的最后修订后，接受了本报记者的独家专访。
“一押到底”
近10年平均羁押率高达85%
记者：请您介绍一下，为什么要启动“刑事审前程序改革”这一课题的调查研究？
但伟：刑事审前程序在整个刑事司法制度中是直接和公民的人身自由紧密相连的，稍有不慎，就会出现对公民人身权利的侵犯，偏离惩罚犯罪、保障人权的诉讼目标。1997年新的刑事诉讼法虽然把人权保护作为最重要的工作，但是由于审前程序中没有建立有效的权利救济机制和严格的审查监督机制，司法不公和冤错案现象仍有出现。刑事审前程序改革已成为司法改革的瓶颈，我想从实践中得到第一手的资料。
记者：通过调研，您认为目前的刑事审前程序存在哪些问题？
但伟：主要存在四大问题：一是逮捕作为5种强制措施的一种被广泛适用。据最高人民检察院报告中关于近10年逮捕的数字统计，逮捕率平均在85%以上。由于逮捕的3个并列条件(犯罪事实、判处徒刑和逮捕必要性)在实践中被简化为构罪即捕这种极不科学的做法，取保候审和监视居住等非羁押强制措施基本被搁置；更由于逮捕的必然后果是羁押，因而高逮捕率导致高羁押率；二是没有建立独立的羁押必要性审查机制，羁押期限和羁押期限的延长由办案部门单方面决定；三是没有建立有效的权利救济机制。现有法律中关于权利的规定不少，但都是原则性规定，没有可操作性，使得有关合法权利的法律原则形成空转；四是检察监督没有落实，没有起到过滤和纠错的作用。
记者：您刚才提到近10年的逮捕率平均在85%以上，这个数字可以反映出当前的逮捕制度存在哪些问题？
但伟：“一捕到底”、“一押到底”的现象是现在刑事诉讼程序的常态。在这一过程中，权利救济机制和检察监督机制是双重缺失的。我们看到，犯罪嫌疑人自逮捕开始，也可以说自拘留开始，直至判决结束的整个羁押过程中，要想申请变更非羁押强制措施的可能性很小，主要原因是：捕后的羁押变更没有第三方客观力量的介入。由于抓人的办案部门就是决定放人的部门，只要办案部门不同意，在押人员没有任何救济渠道可以获得羁押强制措施的变更。而且，在押人员羁押期限的延长也是由办案机关单方面决定，当事人不能参与决定程序、无权发表意见，无从寻求救济。尽管刑事诉讼法第五十二条规定：“被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审”，但是若办案机关不同意，就别无办法。在审判阶段，法院更是以保障诉讼活动的顺利进行为由，要求已被取保候审的被告人收所羁押。
记者：在您所进行的相关调查中，有哪些事例和数据说明“一捕到底”、“一押到底”现象的确存在？
但伟：我们对20个试点单位进行的调研统计显示：2004年至2009年这5年里，属于外地的在押人员被羁押率均在90%以上，属于本地的在押人员被羁押率均在85%以上，检察机关办理的职务犯罪案件的羁押率均在95%以上。以某市级检察院2006年至2008年所办审查逮捕案件为例，我们发现在报捕总人数中有近30%的犯罪嫌疑人、被告人可以在批捕审查时确定为没有逮捕必要，也就是没有羁押必要，但该市被逮捕的6565人包括最后被法院判轻刑的1448人都是“一捕到底”、“一押到底”，等候判决中间没有变更羁押措施。
记者：“一捕到底”、“一押到底”会给社会带来什么样的影响？
但伟：尽管不少地方的法院每年判处三年以下有期徒刑、管制、拘役、独立附加刑、缓刑、免刑占全部审理案件的60%左右，但全国近10年来的羁押率却保持在85%左右。被羁押主体中有大量未成年人、老年人、轻微犯、初犯、偶犯，而且不少人有固定职业、固定单位、固定收入来源、固定住所、家庭关系明确等可以适用或达到适用取保候审条件，但这些犯罪嫌疑人、被告人仍然被羁押在看守所，甚至被超期羁押。这一现象使得大量国家司法资源被浪费，司法机关没有正确履行职责，法律监督出现了漏洞。高逮捕率和高羁押率甚至超期羁押等问题，与构建以公平正义为核心价值的中国特色社会主义司法制度的目标相悖。
降低高羁押率
调研报告拟启动必要性审查
记者：如您所说，解决高羁押率和超期羁押等问题意义重大，您认为解决这些问题的关键在哪里？
但伟：解决问题的关键有三个：一是建立捕后羁押必要性审查救济机制，或称为司法救济机制；二是建立逮捕必要性审查机制，真正落实刑事诉讼法关于逮捕的3个条件，在捕前就有效降低逮捕率，最大限度地保障人权；三是创新检察监督工作机制，实现权力制约权力，使检察监督成为�；と巳ǖ钠琳�。
记者：您的调研报告提出了“由驻看守所检察官根据在押人员羁押必要性的情况，向办案单位提出变更强制措施检察建议的工作机制”的观点，这项工作机制可否认为是刑事审前程序改革的最优选择点？
但伟：这项制度的设计不是我的初衷。我的初衷是想在捕前尽可能地考虑逮捕必要性来达到降低羁押率的目的，但是现实阻力很大。
记者：现实阻力来自哪里？
但伟：立案率、逮捕率、起诉率、有罪判决率是各级政法机关的硬性考核指标。转型期的社会矛盾凸显，社会治安形势严峻，尽管中央要求“理性、平和、文明、规范执法”，但是各级政法机关仍然强调以严打为主。因此，我就想是否在捕后可以寻找一个可行的办法来降低羁押率，因为这样的思路不会和考核指标冲突，也不会让一线执法人员承担打击不力的批评。
记者：既要进行创新，又要考虑避开冲突，这样是否会增大制度创新的难度？
但伟：改革和创新都会涉及到利益关系和运行成本，触碰的利益越少，阻力越小，成本越低，代价越小。在检察机关的职权配置中，监所检察部门均在看守所设有驻所检察室，其职责范围就是监督看守所的监管秩序和保障在押人员的合法权利�？悸堑娇衫孟殖晒ぷ骰平槿胝庀畲葱轮贫鹊氖凳�，因其无需改变法律、无需增加司法成本，在纯属本职工作的管理机制内运行，当然会减少一些困难。
试点反馈
从看护型变全方位监督审查
记者：完善羁押必要性审查的检察监督工作机制的具体做法有哪些？
但伟：课题拟定的工作机制共有11项操作步骤，并附有《在押人员羁押必要性评估表》。所谓羁押必要性评估，是指检察机关对已经在押的犯罪嫌疑人、被告人在诉讼期间是否存在继续羁押的必要性进行量化分析的工作制度，即综合犯罪嫌疑人、被告人逮捕时依据的条件的变化、羁押期间的具体表现、诉讼期间证据保全情况等因素，评判有无继续羁押的必要性，根据评判结果作出是否向有关办案单位发出变更强制措施的建议，这样可以从根本上治理超期羁押。
记者：此前，您提出的这项工作机制已经在20个基层检察院进行试点，这些试点单位在尝试这项新制度后给出了什么样的评价？
但伟：从全国20个基层检察院试点反馈的情况来看，普遍认可这项创新制度简便易行，对履行监督职能、发现羁押存在问题、适时提出检察监督建议提供了切实可行的操作方案。他们反映说，这项制度实质上构建出全新的检察监督机制，即以监所检察部门为中心，全程监控审前羁押阶段办案部门办案公正性和�；ぴ谘喝嗽焙戏ㄈɡ�，使监所检察部门从单纯的看护型监督变成全方位的审查型监督，全面提升监所检察部门在整个检察机关的业务属性。
在我看来，建立由驻看守所检察官直接参与的羁押必要性审查工作机制，是探索建立公民权利救济机制、深化司法改革、明确检察监督权力运行边界和效力的工作机制模型。通过创新这项工作机制，可以为建立中国特色社会主义权利救济机制、落实检察监督权和新一轮的司法改革提供切实可行的思路。
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