- 中国机构改革怪圈20年难破 "吃财政"成公开秘密
前不久，一则关于湖南省溆浦县环保局“超编进人”的新闻迅速成为舆论焦点，溆浦县一下成为政府机构臃肿的活“标本”。针对舆论焦点，溆浦县委、县政府在网上进行澄清，称环保局“超编80人”之说言过其实，交通局、农业局的在编人数也不是媒体报道的那样，“1800人”、“900人”的数字应是整个系统的干部职工人数，而非机关吃“财政饭”人员。
那么，溆浦县与媒体辩论的背后，究竟折射出了什么问题呢？
千军万马争吃“财政饭”
据溆浦县财政局公布的统计报表显示，2007年全县地方财政收入1.7亿元，而全年工资性财政支出却接近2.8亿元。
实际上，机构和人员日益膨胀带来的沉重财政压力远非溆浦一地。在我国基层县市、特别是中西部地区，千军万马“吃财政”早已是公开的秘密，只要稍有门路和能力的人都千方百计挤入政府部门或事业单位，以期成为吃“财政饭”的“公家人”。
在财政“奶水”的供养下，一些单位人满为患。据有关部门估计，全国各级党政机关和社会团体的工作人员、财政拨款的事业单位工作人员，总数为4000多万人，而且这支队伍还在以每年20%的速度增长。
溆浦县环保局一名干部告诉记者，之所以有这么多人削尖脑袋往环保局挤，与环保局的“财政保障”有很大关系。据了解，溆浦县环保局人员构成共分为三块，除机关20人外，县环境监测站19人、环保监测大队70人；这两个二级单位本来分别为全额拨款和自收自支单位，但自从国家实施“排污费”属地管理后，“排污费”使地方财政有了分成，这两家单位也纳入了由财政全额拨款单位序列。自此，溆浦县环保局人员开始迅速膨胀。
同样是吃“财政饭”，但并不是所有单位的日子都如溆浦县环保局那么好过。海南省万宁市卫生防疫站由于超编严重，87个人的防疫站只有30个人的“口粮”，站里干部职工长年只能领取40%的工资。
即使“僧多粥少”到了这般地步，只要有财政保障，在一些入不敷出的机关和事业单位还是少有人主动退出。原因很简单，吃上了“财政饭”就等于有了“长期饭票”。尽管收入可能不高，但旱涝保收。此外，只要吃上“财政饭”，一辈子就算有了保障，即使没有班上，也可以想办法“停薪留职”，年轻时到外面做生意捞外快，老了回单位享受退休福利。
“有进无退”的公务员大军
吃“财政饭”人员的急剧膨胀与我国独有的公务员制度不无关系。湖南省湘潭市委组织部长曹炯芳认为，缺乏正常的退出机制是造成“财政人口”剧增、机关事业单位包袱沉重的一个主要原因。
“现在，公务员在人们的观念中更多的是一个‘饭碗’，而不是一份‘职业’�！辈芫挤妓�，正因为这种观念，才造成近年来“公考”大军不断壮大。而在一些地方公务员编制也日益成为权力寻租的对象。一些领导千方百计将“七大姑、八大姨”弄进公务员队伍，为的就是谋一个旱涝无忧的“铁饭碗”。
据报道，过去多次机构改革，机构似乎精简了，干部总人数却呈增加趋势，平均每次机构改革，财政都要增加15%的开支。中国公务员正以每年20%的速度增加，如果只进不出，公务员队伍在未来几年将严重超编。
从溆浦县环保局机关的进人档案可以看出，近年来环保局机关人员确是“只进不出”，几年间机关先后进了10人，但没有一人退出。溆浦县环保局的状况不过是机构超编的缩影。据原人事部统计，自1996年至2003年的8年间，共有19374名不合格公务员被辞退，年均不到2500人。按照全国近500万公务员计算，公务员年辞退率仅0.05%。专家指出，与其他社会职业相比，公务员显然是一个严重缺乏流动性和新陈代谢的职业生态。
有进无退、能上不能下、优胜劣不汰……在大多数行业面临巨大的竞争压力时，公务员却能在一片惊涛骇浪中四平八稳地安享太平。“如果不对现行公务员管理办法进行大的变革，庞大的财政人口将难以消化，行政效率低下的状况也将无法改观。”长期从事组织人事工作，对公务员制度颇有研究的曹炯芳这样说。
监督缺失导致“没有门就跳窗”
记者在调查中发现，吃“财政饭”大军的不断膨胀，不能一味地归咎于编制部门把关不严。实际上，近年来对党政机关和事业单位编制的控制应该说已十分严格，但吃财政大军仍不断膨胀，原因是多方面的。
溆浦县环保局局长向长进在回答“超编进人”事件时无奈地用“三个做不了主”来形容自己的尴尬。“这些年来，局里进人主要是三个途径：机关进的副科级干部都是县委常委会讨论的，我做不了主；复转军人是县里强行分派下来的，我做不了主；还有一些其他方式调入的都有县级领导签字，我同样做不了主�！毕虺そ�。
溆浦县编办主任封友富告诉记者，早在2008年县里就对超编人员和“在编不在岗”现象进行过清理，当时有37人被清除出公职队伍�！暗钥这谩娜嗽恫恢瓜乩锕嫉氖帧！变悠窒匾幻胀ǜ刹慷约钦咚担嬲急嘀啤俺钥这谩钡娜舜蠖嘤斜冉稀坝病钡谋尘�，谁也查不了。据这位不愿透露姓名的干部介绍，溆浦县环保局之前被查过一次，当时的清查结果是环保局没有“在编不在岗”现象，而实际上环保局“在编不在岗”的至少有10个，其中部分是领导批条子进来的。
国家行政学院教授、行政改革和公务员法研究专家宋世明认为，在一定意义上，职能就是“权”，编制就是“钱”，机构就是“章”，职数就是“帽”。只要部门权力没有规范，超编进人的现象就难以杜绝。行政编制控制得严，就去突破事业编制；全额拨款的事业编制控制得严，则去突破差额拨款的事业编制；如果行政编制、事业编制控制得都严，则在行政编制、事业编制之外的其他名堂上做文章，这是典型的“没有门就跳窗”的做法。
“精简-膨胀-再精简-再膨胀”，回顾我国近二十年来历次机构改革和人员分流的过程，这一“怪圈”始终难以打破。国务院提出到2020年，要实现政府组织机构和编制管理的科学化目标，这是我国行政管理体制改革三大目标中的一个。近年来，中央一再强调“精兵简政”，但有关党政机关和事业单位“人满为患”的报道不绝于耳。剖析溆浦“超编”风波不难看出，改革不能再穿新鞋走老路，在破除既得利益群体的阻力、加强编制控制的同时，着眼于机制、体制突破，防范权力滥用和寻租才是化解机构膨胀的治本之策。(记者 谭剑 苏晓洲）
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