- 可再生能源法修正案草案向社会公开征求意见(3)
关于《中华人民共和国可再生能源法修正案(草案)》的说明
一、可再生能源法修改的提出
《中华人民共和国可再生能源法》于2005年审议通过后，对加快推动我国可再生能源开发利用产生了非常重要的作用，国家各种配套规定相继出台，风力发电、太阳能发电等各种可再生能源产业迅猛发展，风力发电连续4年翻番，2008年底全国风电装机达到1250万千瓦；太阳能热利用、农村沼气以及其他生物质利用也取得长足进步�？稍偕茉捶ú唤龀晌夜稍偕茉捶⒄沟闹匾杀Ｕ�，在国际上也产生了积极良好的影响。
但是，随着近年来我国可再生能源产业快速发展，可再生能源法实施中存在的一些问题逐步暴露出来。对此全国人大代表也通过代表议案和代表建议多次反映。2009年十一届全国人大二次会议上褚君浩等30位代表和王燕文等47位代表针对可再生能源发电上网和电价问题，提出有关修改可再生能源法的代表议案(第0086、0486号议案)。2008年有83位代表和西藏代表团提出了有关加强可再生能源开发利用、完善有关法律和配套政策的20项代表建议，并被列为2009年全国人大常委会继续督办的重点办理建议。这些代表议案和代表建议内容详实，分析有据，国内外有对比。所提出的意见和建议，明确要求解决电网规划和建设不适应可再生能源发电发展，可再生能源发电上网电价与费用分摊机制不完善，配套优惠财税政策未能有效落实等突出问题，并建议通过修改完善和有效实施可再生能源法分别加以解决。
为认真办理代表议案和代表建议，有效解决可再生能源法实施中的突出问题，我委对可再生能源法三年来的实施情况，开展了可再生能源法的法律后评估工作，形成了后评估报告。报告全面回顾总结了可再生能源法实施以来我国可再生能源产业的进展，归纳梳理了法律实施中存在的主要问题，对代表议案和代表建议所提出立法建议的必要性和可行性进行了分析，同时提出了有关法律条文的修改意见。在后评估工作的基础上，围绕有关法律条文修改意见，我委先后于6月23日、6月29日组织召开了专家座谈会和国务院有关部门座谈会，并于7月8日赴内蒙古进行了调研，召开了由提出代表议案的全国人大代表和部分地方人大、政府相关部门、企业代表参加的座谈会。随后，于7月10日和7月17日两次召开条款修改协调会，请国家发改委、财政部、科技部、住房和城乡建设部、国务院法制办、国家能源局、国家电监会、国家电网公司等有关部门和单位分别提出修改意见和建议，并反复协调意见和建议。通过调研、座谈和反复论证，同有关部门和单位反复协调同意，并正式发文征求了国务院法制办意见，就上述法律条文的修改基本达成了一致意见。2009年7月22日，十一届全国人大环境与资源�；の被岬谑位嵋樘致弁ü恕吨谢嗣窆埠凸稍偕茉捶ㄐ拚�(草案)》，现提请全国人大常委会审议。
二、可再生能源法条款修改的原则和主要内容
在现行可再生能源法的“国家责任和全社会支持相结合、政府引导和市场运作相结合、当前需求和长远发展相结合”三项原则的基础上，根据代表议案和代表建议以及法律实施后评估报告，我们在法律修正案(草案)的起草过程中突出强调了以下三个原则：一是统筹规划的原则。加强可再生能源开发利用规划与国家能源发展战略的综合协调，强化国家规划对地方规划的指导调控作用，促进可再生能源产业科学的快速有序发展，又要防止不具备基本条件时盲目发展；二是市场配置与政府宏观调控相结合的原则。坚持现行法律确定的市场配置资源与竞争机制，坚持可再生能源并网发电的招标制度的同时，通过保障性收购的最低限额指标，加强政府对可再生能源市场的宏观调控能力；三是国家扶持资金集中统一使用的原则。在现有资金渠道不变的情况下，将国家财政设立的可再生能源发展专项资金和可再生能源电价附加资金集中使用，调整资金管理方式，形成政府统一调控的可再生能源发展基金。
根据上述原则，我们对现行可再生能源法第八条、第九条、第十四条、第二十条、第二十四条作了修改，并对涉及的法律责任条款第二十九条作了相应修改。
(一)关于第八条和第九条可再生能源开发利用规划的规定
近年来，随着我国可再生能源产业的快速发展，可再生能源开发利用规划及其实施中的一些问题也逐步暴露出来，如规划缺乏足够的资源评价基础，规划目标缺乏科学预见性，国家和地方规划间缺乏相互衔接，使可再生能源的发电规划同电网规划不同步、不协调的问题日益突出。例如我国风能主要分布在三北(华北、西北、东北)和东南沿海等偏远地区，绝大部分处于电网末梢，电网建设相对薄弱，致使东北、内蒙古、西北等风能资源丰富地区的风电难以输送到负荷中心。同时，一些地方在不具备并网条件下，盲目扩大可再生能源发电规模。因此，需要在法律规定上加强规划的统筹协调，强化可再生能源开发利用规划同国家能源发展战略的衔接，明确地方根据全国规划编制地方实施规划，增加规划编制的原则和内容，有效发挥规划的指导和调控作用。
为此，建议修改第八条第一款，明确要依据能源发展战略和可再生能源技术发展状况，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准后实施；第三款明确省、自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门会同本级人民政府有关部门，依据全国可再生能源开发利用规划，编制本行政区域可再生能源开发利用实施规划，经本级人民政府批准后，报国务院能源主管部门和国家电力监管机构备案，并组织实施。
为增强批准的全国和省级可再生能源开发利用规划的调控作用，第九条对可再生能源开发利用规划以及实施规划增加了规划编制原则和具体内容，明确规定应当坚持因地制宜、统筹兼顾、合理布局、有序发展的原则。规划内容应包括发展目标、主要任务、区域布局、重点项目、实施进度、服务体系和保障措施等。
(二)关于第十四条可再生能源发电全额保障性收购制度
对可再生能源发电实施全额保障性收购制度，是强化有关电网企业收购可再生能源的责任和义务，培育可再生能源市场和产业的重要手段。现行可再生能源法虽然规定了全额收购制度，但主要是通过在电网覆盖范围内发电企业与电网企业履行并网协议来解决，实施中由于双方企业利益关系和责任关系不明确，缺乏对电网企业的有效行政调控手段和对电网企业的保障性收购指标要求，难以落实有关全额收购的规定。为此，根据代表议案和有关方面的建议，建立全额保障性收购制度，这也是一些国家在可再生能源起步和成长阶段实施的重要政策。建议在第十四条增加国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度的规定，并明确提出国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，依照全国可再生能源开发利用规划，制定全国可再生能源发电量的年度收购指标和实施计划，确定并公布对电网企业应达到的全额保障性收购可再生能源发电量的最低限额指标。国家电力监管机构负责监管最低限额指标的实施。同时，将原第十四条内容修改调整为第三款，明确规定电网企业应当依据前款规定的最低限额指标，与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，收购不低于最低限额指标的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。
强化电网企业规划和建设配套电网设施的责任，是落实可再生能源开发利用规划的前提条件，也是落实有关全额保障性收购要求的重要前提。现行可再生能源法对电网企业规划和建设配套电网设施没有做出规范，电网规划和建设滞后于可再生能源发电的情况比较突出，一些地区可再生能源发电项目难以及时并网发电，已经严重制约了可再生能源开发利用的持续健康发展。为此，建议在第十四条增加一款，规定电网企业应当加强电网规划和建设，扩大可再生能源电力配置范围，发展和应用智能电网等先进技术，完善电网运行管理，提高吸纳可再生能源电力的能力，为可再生能源发电提供上网服务。同时，为了保障电网企业的运行安全和合理利益，提高电网企业收购可再生能源电量的积极性，建议国务院有关部门进一步落实本法第二十一条有关电网费用的规定，坚持发挥市场对资源配置作用，同时坚持政府对市场的调控，加快落实国务院批准的电价改革方案，完善电网企业定价机制，及时消纳可再生能源电力随机性、间歇性等因素带来的新增合理成本。
同时，根据第十四条的修改内容，我们相应修改了第二十九条法律责任条款。
(三)关于第二十条可再生能源电价附加和第二十四条设立可再生能源发展基金的有关规定
建立可再生能源发展基金，是政府重要的经济调控手段，也是国际上很多国家推进可再生能源持续快速发展所采用的有效办法。目前我国已建立了可再生能源电价附加资金制度，征收标准为每千瓦时2厘钱，2009年全年预计征收45亿元左右。依照现行可再生能源法第二十条规定和有关部门规章，当前可再生能源电价附加通过电网企业网间结算方式调配，一是可再生能源附加计为电网企业收入，所缴纳增值税和所得税等要占全部附加资金的三分之一；二是资金调配周期长，补贴资金不能及时到位，电力企业资金压力较大。从长远来看，附加资金规�；岵欢侠┐�。全国人大代表和各地人大以及国务院有关部门明确建议改为基金方式征收和调配。具体意见是把现行可再生能源法规定征收的电价附加和国家财政专项资金合并为政府基金性质的国家可再生能源发展基金。考虑到基金征收、使用和管理涉及国务院财政、价格、能源等多个部门的职责，我们建议有关部门共同协作修改和制定相关的配套规定，把基金切实管好用好，有效发挥其扶持我国可再生能源产业的积极作用。
为此，建议第二十条修改为：电网企业依照本法第十九条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿�？稍偕茉吹缂鄹郊恿腥肟稍偕茉捶⒄够鸸芾怼Ｍ�，建议修改第二十四条，规定国家设立政府基金性质的可再生能源发展基金。来源包括国家财政年度安排专项资金和征收的可再生能源电价附加等。鉴于我国部分地区难以通过当地电网的销售电价消纳可再生能源发电接网费用，建议在基金使用范围中增加两项：一项是依照本法第二十条、第二十二条规定的差额费用；另一项是依照本法第二十一条规定的接网费用以及其他相关费用，电网企业不能通过销售电价回收的，可以申请可再生能源发展基金补助。规定可再生能源发展基金的管理办法由国务院财政部门会同国务院能源、价格等有关主管部门制定。
此外，一些代表和有关部门也提出了对第十九条可再生能源发电项目上网电价制度的修改意见。我们对此进行了认真研究后认为，现行法律中有关可再生能源发电上网电价的条款规定了有利于促进可再生能源开发利用和经济合理性的原则，确立了政府定价与招标定价相结合、政府调控与市场竞争相结合的机制，这些规定在现行阶段是适用的。当前出现的上网电价问题，主要反映了在法律具体实施中没有处理好有利于促进可再生能源开发利用的原则和经济合理性原则的关系，没有处理好政府定价和招标定价的关系。解决有关上网电价问题的关键不是修改法律的相关规定，而是完善法律实施办法，加快制定并公布全国可再生能源分类上网电价，并在此基础上鼓励发电企业适度竞争，逐步降低电价水平。为此，我们认为可暂不修改有关法律条款。
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