日前，山东省无棣县工商局查获一批假劣牛奶制品。图为执法人员在展示查获物品。蒋惠庆摄
奶粉事件暴露软肋 食品安全立法的“三鹿警示”
2008年10月22日 06:13 来源：人民日报 
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发表评论 ●新近发生的奶粉事件暴露食品安全软肋，违法成本和监管流程成舆论焦点
●相比补偿性赔偿，惩罚性赔偿将更有效提高企业违法成本
●分段监管为主，品种监管为辅，事实证明，这种监管职责的划分隐患很多
●在食品安全法中增加对食品安全标准制定后的评估，如发现原标准不适当，有缺陷，应及时修订
23日至28日召开的全国人大常委会将第三次审议《食品安全法(草案)》。该草案历经今年4月底向社会公开征求意见，8月底全国人大常委会二次审议，社会广为关注。
9月初，三鹿奶粉被曝光含三聚氰胺，之后国内多家奶粉企业均被检出三聚氰胺。据卫生部通报，截至10月8日，全国因此次问题奶粉事件住院治疗的婴幼儿还有10666名。这起事件，给正在制定中的食品安全法哪些警示？
警示一：缺乏惩罚性赔偿
事件回放：9月20日，伊利、蒙牛、光明等21家婴幼儿配方奶粉生产企业负责人向中国国家质检总局递交了质量安全承诺书，集体对社会郑重承诺，将承担起责任，严格生产，确保产品质量安全。
面对企业联合道歉，公众反应非常平淡。甚至有公众表示：拒绝这类道歉，更希望看到如何严惩违法企业。
与现行相关法律相比，食品安全法草案已加大对生产经营违法行为的处罚力度：
——明确规定可追究刑事责任。违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
——大幅提高�？畋曜�。现行相关法律中的最高罚额只有违法所得的5倍。违法未经许可从事食品生产经营活动，或生产经营含有国家明令禁用物质的食品等，尚不构成犯罪的，没收违法所得外，处以最高多达货值金额10倍的�？畈⒌跸湫砜芍�。
——引入从业人员的禁止制度。被吊销食品生产、流通或者餐饮服务许可证的企业，其直接负责的主管人员5年内不得从事食品生产经营管理工作等等。
“生产经营者是保证食品安全的第一责任人”，这一规定也被明确写入了食品安全法草案，并细化为相关制度：
建立食品生产经营者食品安全信用档案制度，最终达到将那些缺少安全信用的企业驱逐出市场的目的；
建立不安全食品召回制度，防止不安全的食品继续在市场上流通、销售，成为食品安全的隐患……
北京市人大代表、北京大学教授姜明安认为，近年食品安全问题屡禁不止，还有一个重要原因，就是赔偿机制威慑力不足。由于缺乏惩罚性赔偿，违法者的违法成本很低，补偿性赔偿远远不足以遏制企业为逐利而制售不安全食品的行为。
他建议，对因食品生产者经营者故意行为致害的消费者除可以要求赔偿实际损失外，还可要求一定比例或数额的惩罚性赔偿。
与补偿性赔偿相比，惩罚性赔偿有利于提高消费者维护自身权益的积极性，大幅度提高食品生产经营者的违法成本。
警示二：分段监管隐患多
事件回放：随着22个奶制品企业，69批次婴幼儿配方奶粉纷纷被曝光含三聚氰胺，奶制品监管漏洞暴露无遗。
目前,我国食品安全监管体系实行几个部门分段管理的模式：农业部门、质监部门、工商部门以及卫生部门等部门分管食品生产、流通、消费等环节。
“这种监管模式职能交叉，出现问题各部门往往相互推诿。”中国政法大学副教授刘飞说。
刘飞认为，多头管理模式下，很多政府部门工作涉及食品安全管理，但又都无法对食品安全负全部的监管责任，形成了管理漏洞。食品安全法草案虽确定由国务院卫生部门负责承担食品安全综合协调职责，但具体仍实行质检、工商以及食品药品监督部门根据食品生产环节分段管理的模式，并未从根本上解决监管体制清晰的问题。
姜明安认为，我国最近出现的三鹿奶粉等一系列食品安全事件，促使我们思考如何改进我国的食品安全监管模式。
他认为，目前监督管理职责主要是按照监管环节划分，即一个监管环节由一个部门监管，分段监管为主、品种监管为辅。现实中，这种监管职责的划分很难奏效。制定食品安全法，应当理顺监管职能，向“品种监管为主、分段监管为辅”的模式转变，形成以食品药品监督管理部门为主、其他部门履行各自职责并有效配合的模式。
对草案二审稿规定分段管理的立法思路，很多专家期待有实质性的突破。
中国政法大学行政法学博士张国平介绍，目前我国约有50万家食品生产企业。与西方国家以大食品企业为主的情形不同，我国成规模的企业仅15万家左右，大多数是10人以下的小企业、小作坊。实行分段监管，难度更大、成本更高，效果却欠佳。
他建议，建立统一、高效、责任明确的监管模式，从食品源头入手，对生产、贮运、加工、包装、销售等各个环节严格监管。
警示三：检验标准应定期评估
事件回放：9月17日：国家质检总局发布公告，撤销石家庄三鹿集团股份有限公司生产的“三鹿”牌婴幼儿配方乳粉、乳粉、灭菌奶免检产品资格和名牌产品称号；9月18日，该局宣布废止《产品免于质量监督检查管理办法》。
“免检制度，初衷是促进企业提高质量，避免各种重复性的检查�！苯靼踩衔谑导手葱兄�，产品质量完全靠企业自觉并不现实。
刘飞认为，这次奶粉事件暴露出，国内的蛋白质检验“标准”肯定有缺陷。目前的测试法，只是测试奶制品中的“氮”含量，并按公式推定有多少蛋白质。不检测蛋白质，而检测氮含量，铤而走险的企业势必会往食品里加三聚氰胺。
食品安全法草案规定，国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。
而食品安全标准的内容，草案规定了食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；食品添加剂的品种、使用范围、用量等八大类。
姜明安建议，除了制定严格的食品安全标准外，制定检验标准的机关不能制定了标准就万事大吉、高枕无忧，而应对相关标准的实际效果及时跟进�！敖ㄒ樵谑称钒踩ú莅钢性黾佣允称钒踩曜贾贫ê蟮钠拦�。如评估发现原标准不适当、有缺陷，应及时修订该标准�！�(宋伟)
【编辑:邱观史】
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