政府信息公开条例实施调查：垂直部门成"死角"
2008年05月11日 11:40 来源：法制网—法制日报周末 
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发表评论 5月7日，《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施第7天，全国有7个相关案例先后见诸报端。起草人之一莫于川教授将之称为“七天七案例”。
七天七案例———立竿见影的效果让立法者们深感欣慰，因为这意味着这部历时9年酝酿的旨在打造阳光政府的重要行政法规，甫一颁布，就为公众广泛关注并积极运用于实践。
然而，与公众对该部法规的热情参与相比，政府部门的前期准备和重视程度却差强人意。
2007年4月5日，《条例》正式出台。
2008年5月1日，《条例》正式实施。
从颁布到实施，这期间有1年多的准备期，如此“漫长”的准备期，对行政法规来说确属罕见，这说明立法者预见到了实施的难度。
那么，在这一年时间里，各级政府及其部门有没有身体力行地进行前期筹备？
在2007年11月至2008年2月间，中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川，携同中国政法大学法治政府研究院博士后研究人员林鸿潮，先后奔赴四川、江苏、福建、云南数省，进行了为期3个月的实地调研，又与天津、辽宁、山东、广东、浙江、北京等省市的政府信息官员进行了广泛讨论。
调研结果喜忧参半。这里既有身先士卒、工作出色的省份，也有置若罔闻、浑若不知的地区。从全国范围来看，《条例》的实施准备工作启动稍慢，且各地政府步调不一。
个别地方政府置若罔闻
2007年8月4日，国务院办公厅发出通知，部署实施准备工作(下称准备通知)，此时距《条例》颁布已经过去了整整4个月。
在地方上，四川、福建等个别基础较好的省份赶在国办通知之前起步，也正是这些省份顺利完成了各项准备工作，有利于《条例》在今年“5·1”后的正常实施。
多数省份在2007年9至11月间陆续发出准备通知，但通知的发出绝不等同于准备工作的实质展开。作为最核心也是最艰巨的一项任务，政府信息公开指南和公开目录的编制，才是实质性准备工作启动的标志，这一时间又比准备通知的发出要更晚一些。
值得一提的是，个别地方政府在整个准备期间，对《条例》的颁布置若罔闻、浑然不知，直至《条例》实施，也没有开展任何实质性的工作。
这从《条例》实施后频繁出现的诉讼上正可以得到印证。
5月4日，有记者电话联线莫于川，希望他对“包头空难”中受害者家属状告国家民航总局的事件发表看法，原因是5月1日《条例》实施后，该事件有了新的进展，原告一方请求法院“判定被告依法履行政府信息公开义务，依法发布包头空难事故的调查报告”。
随后几天，又有人向莫于川咨询阜阳EV71病毒事件、河南省环保局事件、湖北劳动保障局事件、湖南汝城县事件等等，多起案例无一不涉及到刚刚实施的《条例》，这从另一方面暴露出少数地方政府的措手不及。
“从中也可以看出，如果政府不做好准备，将会非常被动。这也体现出政府前期准备不足的现状�！蹦诖ㄋ�。
5月5日下午3时，上海律师严义明来到河南省环保局，递交了一份《政府环境信息公开申请书》，成为向河南省环保局申请公开环境信息的第一人。
但面对严义明的来访，河南省环保局的工作人员甚至不知道该由哪个部门接待他，几经周折后，交由办公室一位人员接待。
对此，严义明回应说：“国家环保部门已在去年4月公布了《环境信息公开办法(试行)》，今年5月1日起施行，给各级环保部门充裕的时间准备信息公布，但实际情况却难令人满意�！�
根据莫于川的调研报告，上述问题在全国范围内普遍地存在着。莫于川认为，解决当前的种种难题成为了当务之急，否则可能将会有更多的诉讼出现。
垂直领导部门变为“死角”
《条例》第4条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构(以下统称政府信息公开工作机构)负责本行政机关政府信息公开的日常工作。
调研发现，政府信息公开主管部门的确定首先成为一个棘手的问题。
尽管多数地方政府都成立了以一位副职领导为首的政府信息公开领导机构(多称为信息公开工作领导小组)，但此类机构的“务虚”色彩浓厚。一定行政区域内政府信息公开工作的推进，仍需依托于某一明确的主管部门，但这个主管部门往往难以确定。
绝大多数地方政府将其办公厅(室)确定为主管部门。选择办公厅(室)作为主管部门一方面能够与国务院的体制接轨，另一方面也可以发挥其职能广泛、协调有力的优势。
但问题在于，近年来各地政务公开工作多由党的纪检部门(与政府的监察部门合署办公)主管，中央在公开条例颁布之后也没有明确纪检监察部门的该项权力应当如何处置。由政府办公厅(室)主管政府信息公开工作，就将面临与纪检监察部门职权重叠、关系不明的难题。实践中，许多地方政府已经为了区分两者职权，甚至为了辨析政府信息公开与政务公开两个概念的关系而大感困惑、大伤脑筋。
另一个亟待解决的问题，是部分地区的垂直领导部门已经成为公开条例实施推动中的“死角”。根据现有体制，海关、国税、金融、外汇管理等中央垂直系统，以及地税、工商、质监、国土等省以下垂直系统，不是(省以下)地方政府的工作部门或下属机构。因此，对这些部门政府信息公开工作的推进、指导、协调和监督，地方政府往往无能为力。在公开条例的实施准备过程中，多数地方政府对上述部门———尤其是中央垂直部门不敢触动。个别地方的垂直领导系统甚至声称其信息系统集中建在上级部门，本级机关无权掌握和公开，从而拒绝地方政府信息公开主管部门对其行使职权。如此一来，公开条例的实施效果必将大打折扣，垂直部门势必成为阳光照不到的“死角”。
莫于川教授认为，上述做法已经严重背离了公开条例的立法初衷，《条例》所规定地方政府信息公开主管部门行使职权的范围是“本行政区域”，而非本级政府下属部门或机构，理所当然地应将设立于本行政区域的垂直领导机关包括在内。而上述情况的出现，也为许多地方政府所始料未及，至今未能扭转局面。只有少数地区，如安徽省从一开始便明确提出垂直部门必须在属地政府的监督下开展政府信息公开工作，这一做法值得中央政府和其他地方政府借鉴。
公共图书馆作为政府信息公开场所遭遇“冷场”
《条例》第16条规定，各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。
《条例》所规定的法定公开场所———即必须设置的场所———包括各级国家档案馆和公共图书馆(简称“两馆”)。调查发现，各级政府对“两馆”的开辟和建设尽管有所投入，但结果并不尽如人意。
《条例》将档案馆确定为法定公开场所，各级档案工作人员无不欢欣鼓舞，将提供政府信息公开服务视为其拓展职能、提升形象的绝好契机，档案学界更出现了一股探讨档案馆新功能的热潮。不可否认，档案馆作为政府信息公开的法定场所，在信息资源、查阅环境、技术经验、服务水平等方面有着其他场所难以比拟的优势，但其面临的最大问题，是各机关信息报送的不完整和不及时。档案部门长期以来在政府内部缺乏足够权威，即使三令五申、反复催讨，也往往不能获得其他部门的配合。
调查还发现，公共图书馆作为政府信息公开场所遭遇“冷场”尴尬。公共图书馆之所以能够被公开条例确定为另一法定公开场所，其优势无非在用户众多、信息化程度高、文献深加工能力强等方面，此前部分发达地区将图书馆辟为政府信息公开场所的实践也确实取得了成功。不可否认的是，公共图书馆的上述优势，只在少数大城市存在。对于广大普通地区而言，非但上述优势荡然无存，反之，图书馆公众认知度低、软硬条件匮乏等劣势恰恰使其很难承担公开条例赋予的新职能。
受制于上述种种困难，除个别特大城市之外的大多数地方政府，对公共图书馆的设置采取了规避态度。其最为典型的做法，是仅仅在图书馆设置若干台可以连接政府网站的微机，以此证明已将其辟为政府信息公开场所，以“满足”公开条例的要求。很显然，这种做法与《条例》的立法初衷已经大异其趣了。
部分政府网站变成“空架子”
《条例》第15条规定，行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。
其中，政府网站以信息容量巨大、信息载体丰富、信息更新及时、使用成本低廉、整理存储方便、辐射范围广阔等众多优势，被定位为政府信息公开的“第一平台”。
调查表明，在《条例》实施准备的有限时间内，各级政府对其他方式的完善改良措施不多，无不将其主要精力集中到政府网站———尤其是门户网站建设上。
根据最新数据，目前我国各级政府网站的拥有率已经高达86.2%，96%的国务院部门、97%的省级政府、96.7%的地市级政府、87%的县级政府拥有了自己的网站。
但在数量如此众多的政府网站———主要是地方政府网站中，能够充分实现信息整合和信息发布的网站寥寥无几。在大多数地方，公众仍需在各部门网站上分别检索后进行综合处理，才能完整获得所需的政府信息。
调研显示，政府门户网站的信息公开功能，仅仅在上海、广州、深圳、成都、南京等极少数特大城市得到了较充分的实现。
而大部分地方政府网站的现状是：重单向公开而轻双向交流，互动栏目使用率低、实效性差；在单向公开中，重主动公开而轻依申请公开，大多没有建立申请受理平台；在主动公开中，重信息发布而轻信息整合与信息加工，搜索引擎的查全率、查准率很不理想。
5月7日，本报记者登录湖北省郧西县人民政府的官方网站，点击其放在首页显要位置的“政府信息公开”，网页中显示大字“认真做好《中华人民共和国政府信息公开条例》实施工作”，除此之外，并无其他具体内容，网页顶端写明“栏目正在建设中”。
记者又相继登录甘肃、河南、广西等省份的一些县、市官方网站，其中有多数网站的“政务公开”栏目处于空无状态，有些链接根本无法跳转，变成了“空架子”。
人民大学和政法大学联合调研发现的问题远不止于上述几项。有关信息公开制度规范的建立、有关政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告的落实，均存在着程度不同的问题。
信息公开是一场行政领域的革命
“虽然路上有重重困难，但是我们应该看到希望”、“因为这就是‘公开’的力量”、“中国正在进行一场行政领域的革命”、“虽然要付出成本和承担风险，但这注定是事半功倍的事情”———莫于川一系列的措辞让人们坚信《条例》对政府依法行政，将带来深刻变革。
在调研中，他们确实看到了希望。
林鸿潮随莫于川进行实地调研第一站是云南省的寻甸县，这是一个国家级贫困县，这里的信息公开制度几乎“绝�！�。
但这并没有打击到两人的热情，随后两人辗转到了四川省成都市，莫于川和林鸿潮对当地的劳动与社会保障系统进行了“信息公开”的培训，让林鸿潮兴奋的是，座无虚席的报告讲堂和蜂拥而至的“学生”。
他们在河北省培训时，初有成效。莫于川随身带有中国人民大学宪政与行政法治研究中心编制的宣传单，标题叫作“你需要知道的———关于《中华人民共和国政府信息公开条例》”。在河北期间，他们采取开放式培训，民众可以免费领取宣传单，结果当时引发了许多民众的热情，有很多人向莫于川咨询案件，这些都是莫于川始料未及的。
另外，上海、广东、四川、福建等基础较好的省份都建立起了一套相对完善的应对机制，“阳光政府”在这些地方正渐行渐近。(记者 李亮)
【编辑:朱鹏英】
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