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　　世界各国政府对居民住房问题都十分重视。在市场经济国家里，高收入人群的住房需求主要由市场机制来调节，而中低收入人群却无法完全通过市场来满足基本居住权。因此，从保障中低收入人群基本居住权的角度出发，世界各国政府主要通过干预住房市场和建立住房保障制度予以满足。通过对住房保障制度的国际比较发现，制度供给不足成为抑制我国中低收入人群住房需求的主要因素，加强制度设计和供给是完善当前我国住房保障制度的重要手段。

　　一、住房保障制度的国际比较与借鉴

　　(一)建立制度的依据

　　建立制度的依据本身就构成制度实施的效力。国际上，各国较为普遍的做法是将住房保障制度上升到法律的层面，从而在立法上保障中低收入人群的基本居住需求。如澳大利亚出台《1989年住房资助法案》和《1996年住房资助法案》，韩国1972年出台《住宅建设促进法》，英国战后出台《住房法》等。

　　(二)确定住房保障对象

　　住房保障制度主要针对中低收入人群，因此各国普遍对低收入人群进行了界定。如美国政府规定家庭收入为居住地中等收入80%以下者可申请住房租金补贴；新加坡目前对家庭月收入在3500新元的家庭提供组屋，保证了80%以上的中等收入家庭能住到廉价的组屋。

　　(三)保障方式的选择

　　常见的住房保障方式有以下几种：如美国政府对使用抵押贷款购买公共住房的中等收入者，按照每月还款额，核减一定比例的税款，并免缴财产增值税；英国政府对在限额内抵押贷款且为购买第一套自有住房的居民减免住房抵押贷款所需支付的税收，税后收入用以支付利息的部分还可以得到税收补贴，对收入较低、年龄较轻的首次购房者及不能得到建筑协会贷款的购房者，采取固定利率，由当地政府提供贷款。

　　(四)资金的筹措

　　提供住房保障制度是政府一个重要的公共职能，各国政府主要通过财政支持筹措住房保障资金，以及提供税收优惠政策鼓励私人资本参与住房保障建设。如德国政府承担低收入居民实际交纳租金与家庭可承受租金差额部分，房租补贴资金由德国联邦政府和州政府各承担50%；韩国政府于1981年为无房户筹措购房款而设置的国民住宅基金，由建设交通部委托韩国住宅银行管理，基金来源有国民住宅债券、住宅彩票、政府财政、国外贷款和住宅预约储蓄等。

　　(五)配套制度建设

　　完善的住房保障制度包括配套的制度建设。如韩国政府住房保障相关制度包括三个层次：一是1972年出台了《住宅建设促进法》，内容涉及开发、建设、供给、管理与消费以及住房再开发等。二是出台《住宅建设促进法》的上一级法规，如《国土建设规划法》、《国土利用管理法》、《首都圈整备规划法》以及《城市规划法》。三是出台支援性法规，包括涉及住房金融的《稳定劳动者居住和筹措购房资金支援法》，以及涉及税制的《地方税法》和《韩国住宅银行法》等。

　　(六)道德风险的防范

　　作为一项福利，住房保障制度实施会带来道德风险，即将住房保障制度作为谋利的手段。因此，完善的住房保障制度必须要制订相关措施防范道德风险。如德国政府有退租方面的规定，凡收入超过规定标准的住户应退出福利性住宅，否则将收取市场租金。而新加坡政府对于暂时无力购房的，实行“先租后买计划”。

　　二、制度供给不足成为抑制我国中低收入人群住房需求的重要因素

　　通过住房保障制度的国际比较来看，我国住房保障制度供给不足已经成为抑制我国中低收入人群住房需求的重要因素。

　　(一)以立法为核心的法治管理架构缺失

　　在计划经济向市场经济转轨的过程中，我国逐步取消了原先的福利性分房制度，引入市场机制，在此过程中，政府在为全社会提供住房保障责任的相关职能和作用明显缺位。现阶段住房政策的目标更注重从促进经济快速发展的角度推进住房制度改革，忽略了住房对保持社会稳定的作用，从而最终决定了我国以立法为核心的法治管理架构的缺失，住房保障相关的规定大都是部门规章，尚未上升到立法的程度。

　　(二)保障范围存在部分“真空”

　　与国外相比，我国住房保障范围狭窄，存在保障范围的部分“真空”。如2004年3月1日正式实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》只针对城市最低收入人群，这些人群占极小比例，而且不适用于来城市务工的人群。从我国现行的住房制度安排来看，“经济适用房”是解决中、低收入家庭住房问题的主要政策，但经济适用房与国外的公房存在实质性的区别，其主要是用来解决有一定支付能力的中等收入家庭和低收入家庭的住房问题，无支付能力的中低收入家庭却无法惠及。

　　(三)住房保障标准不能与时俱进

　　住房保障标准不能与时俱进，是我国现行住房保障制度存在的主要问题之一。如我国推行住房货币化后，正司级每月购房补贴1600元，用此补贴在北京仅能租到40平方米左右的一居房屋，更不要说购买单价在每平方米上万元的商品房了。由此可见，住房保障标准不能与时俱进，使得一些本不该由市场解决的住房需求挤进市场，加剧了住房供求的矛盾，在逐步推高房价的同时，又扩大了需要政府提供住房保障的范围。

　　(四)政策性住房金融等配套制度建设滞后

　　我国尚未形成类似德国住房储蓄的政策性住房金融制度。尽管已经建立了住房公积金制度，但由于制度本身存在一定的漏洞，实际结果演变成“低收入人群补贴中高收入人群”的局面。绝大多数的中低收入人群，无法通过住房公积金制度提供的政策优惠实现购房的夙愿。另外，我国对于中低收入人群采取按揭贷款购房未能提供税收优惠，也在一定程度上增加了这些人的支付困难。

　　(五)政策性住房供给不足

　　新加坡是在住房保障方面做得比较成功的国家之一，其可供借鉴的主要经验在于政府控制着住房供应市场的主要份额，即公共组屋的建设，有力地保证了广大中低收入人群的居住需要。而我国取消福利分房制度后，住房供应主要由民间资本提供，国家给予一定的优惠政策。但受资本逐利影响，民间资本倾向于商品房的供应和建设，政策性住房建设供给不足。

　　三、政策建议

　　(一)尽快出台《住房保障法》

　　我国应将保障中低收入人群的住房需求纳入立法的轨道，从法律上引导各级政府正确认识政府的全面住房保障责任，并明确住房保障资金的筹措方式，防止地方政府挪用住房保障资金或改变用途，确立法制管理的基本架构。

　　(二)出台界定中低收入家庭的标准，由此确定相应的保障措施

　　出台界定中低收入家庭的标准，是住房保障制度实施的前提。中低收入家庭界定的标准应该与时俱进，应充分考虑通货膨胀、房价和租金因素后综合确定。在此基础上，对中低收入家庭进行划分并相应制订保障措施。

　　(三)加大政策性住房金融的建设力度

　　可考虑将住房公积金中心建成我国的政策性住房金融机构，引入德国的住房储蓄制度，针对不同人群的实际困难，采取相应的金融服务支持，扩大公积金的使用范围，允许公积金给政策性住房建设提供贷款支持。

　　(四)赋予企业一定的住房保障责任

　　在房价居于高位的情况下，完全将企业职工的住房需求推向市场不是一个切实可行的做法。各国政府在解决中低收入人群住房需求问题时，均考虑引入民间资金来扩大保障性住房的供给。如德国政府鼓励一些大型厂矿企业主为本企业的职工建造福利性住宅，企业具备25%的自有建房资金，即可获得75%的政府优惠贷款，并可获得减免土地税、所得税方面的优惠。我国目前可考虑允许企业集资建房，作为住房货币化的有益补充，扩大保障性住房的供给。

　　(五)按揭贷款利息的税前扣除

　　当按揭贷款成为中低收入人群购房唯一途径的时候，尽量降低他们的还款付息负担，不仅有利于提高商业银行按揭贷款的质量，而且还能抑制还款付息对消费的挤出效应。政府可考虑在征收个人所得税时允许按照一定比例扣除利息。(刘嘉伟 项银涛)